S-a discutat ieri despre ce o să fie, să discută astăzi despre ce a fost.
http://www.capital.ro/usr/imagini/0-33907-romania_report_20090722_ro.pdf
COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE
Bruxelles, 22.7.2009
COM(2009) 401 final
RAPORT AL COMISIEI
CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare și
verificare
{SEC(2009) 1073}
RO 2 RO
RAPORT AL COMISIEI
CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare și
verificare
1. INTRODUCERE - CONTEXT șI METODOLOGIE
1.1. Obiectiv:
În ianuarie 2007, când România a aderat la Uniunea Europeană, a fost instituit un
Mecanism de cooperare și verificare (MCV)1 pentru a ajuta acest nou stat membru să
abordeze necesitatea recunoscută de a realiza o reformă profundă a sistemului
judiciar și să combată corupția. MCV este o decizie autonomă a Comisiei, care are la
bază Tratatul de aderare. Acest mecanism îi permite Comisiei să conlucreze
îndeaproape la nivel politic și tehnic cu autoritățile române pentru a monitoriza și
evalua progresele realizate de România, precum și pentru a-i furniza consiliere
tehnică și sprijin financiar. MCV permite tuturor celorlalte state membre să
urmărească și să sprijine evoluțiile înregistrate în aceste domenii în România, precum
și să îi acorde expertiză și sprijin financiar. Rapoartele intermediare și anuale
pregătite de Comisie în cadrul MCV evaluează progresele și identifică deficiențele
care mai trebuie remediate, ajutând astfel România să stabilească ce acțiuni trebuie
întreprinse prioritar pentru a îndeplini pe deplin obiectivele de referință stabilite în
momentul aderării.
Prezentul raport prezintă evaluarea făcută de Comisie în ceea ce privește progresele
înregistrate în îndeplinirea acestor obiective de la ultimul său raport complet (23 iulie
2008). Acesta include, de asemenea, recomandări adresate României, bazate pe
evaluarea efectuată de către Comisie. În documentul de lucru al serviciilor Comisiei,
anexat la raport, este prezentată evaluarea detaliată a progreselor înregistrate în ceea
ce privește fiecare obiectiv de referință, efectuată de Comisie. Raportul se bazează pe
informațiile furnizate regulat de către autoritățile române, în special ca răspuns la
chestionarele detaliate trimise de către Comisie pentru fiecare obiectiv de referință.
Comisia a fost asistată de o serie de experți de nivel înalt din statele membre și s-a
bazat, de asemenea, pe documentația și informațiile primite din diverse alte surse.
1.2. Metodologia privind obiectivele de referință:
Comisia consideră că toate obiectivele de referință sunt strâns legate între ele. În
dialogul său cu România, au fost prezentate numeroase dovezi privind faptul că
înregistrarea de progrese în privința unui obiectiv de referință contribuie la obținerea
de progrese și în ceea ce privește alte obiective de referință. Scopul MCV nu este de
1 Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie de stabilire a unui mecanism de cooperare și de
verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință
specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (JO L 354,
14.12.2006, p. 56).
RO 3 RO
a stabili o listă de verificare, ci de a dezvolta un sistem judiciar independent și stabil,
în măsură să detecteze și să sancționeze conflictele de interese și să combată corupția
în mod eficace. Prin urmare, Comisia nu are în vedere eliminarea pe rând a
obiectivelor de referință, ci intenționează să conlucreze cu România până când MCV
va lua sfârșit în întregime.
2. SITUAțIA PROCESULUI DE REFORMĂ DIN ROMÂNIA
Realizări
La fel ca în anii precedenți, în actualizarea factuală anexată la prezentul raport se
regăsește o evaluare detaliată efectuată de către Comisie cu privire la progresele
înregistrate în îndeplinirea obiectivelor de referință prevăzute în cadrul MCV.
Raportul principal sintetizează constatările principale ale Comisiei și prezintă
recomandări privind acțiunile care ar trebui întreprinse de către România.
Guvernul român, sprijinit de o alianță între parchete și instanțe, a reacționat în mod
eficace la preocupările exprimate în raportul intermediar al Comisiei din 12 februarie
2009. Au fost întreprinse o serie de măsuri cu caracter practic și legislativ și s-a dat
un nou impuls continuării procesului de reformă. Cu toate acestea, schimbările
efectuate nu au dus încă la obținerea de rezultate practice pentru cetățenii români. În
plus, această dorință de continuare a reformei nu este însoțită de un angajament
neechivoc al partidelor politice. Parlamentul, în special, ar trebui să ia decizii
consecvente pentru a sprijini eforturile executivului privind reforma sistemului
judiciar și eradicarea corupției.
Noul Cod civil și noul Cod penal
Guvernul român și-a luat un angajament public clar de a adopta noul Cod civil și
noul Cod penal ca urmare a recomandărilor făcute de Comisie în rapoartele
anterioare. Adoptarea celor două coduri în iunie 2009 este o dovadă importantă a
angajamentului politic și un pas înainte semnificativ în ceea ce privește asigurarea
unui sistem juridic mai eficient. Cu toate acestea, se preconizează intrarea în vigoare
a codurilor numai atunci când se va încheia dezbaterea privind codurile de procedură
relevante (prezentate în același timp Parlamentului de către Guvern) și se va ajunge
la un acord în privința acestora în cadrul procedurii parlamentare ordinare. Se
preconizează că cele patru coduri vor intra în vigoare cel mai devreme în 2011.
Va fi necesară o lege de punere în aplicare a codurilor. Este important să se asigure
faptul că această lege de punere în aplicare și procedura de adoptare a codurilor de
procedură nu conduc la reintroducerea unor dispoziții contestate în trecut sau la
introducerea unor dispoziții noi care să submineze eficiența unor anchete aprofundate
privind corupția la nivel înalt și procedurile judiciare ulterioare.
O bună exemplificare a acestui risc va fi soarta Legii nr. 78/2000, care în prezent este
temeiul juridic al anchetelor anticorupție la nivel înalt și stă la baza activității
Direcției Naționale Anticorupție (DNA). În etapa premergătoare adoptării definitive
a codurilor, va fi important să se asigure faptul că acest cadru crucial este menținut
fără restricții.
RO 4 RO
Noul Cod penal prevede diminuarea pedepselor maxime pentru infracțiunile în
domeniul proprietății, în special pentru corupție și infracțiunile legate de aceasta.
Motivul invocat pentru formularea acestei dispoziții a fost dorința de a îmbunătăți
coerența cadrului legal, chiar dacă la prima vedere aceasta ar putea părea a fi în
contradicție cu eforturile întreprinse în vederea combaterii corupției.
Grupul de lucru privind individualizarea pedepselor pentru infracțiunile de corupție a
raportat existența unor discrepanțe în ceea ce privește hotărârile judecătorești. Grupul
de lucru a propus recomandări concrete privind măsurile care trebuie întreprinse,
recomandări care ar trebui puse în aplicare în special de către Înalta Curte de Casație
și Justiție (ICCJ), care a fost de acord să emită orientări privind pedepsele pentru
infracțiunile de corupție. Acestea vor reprezenta un pas înainte important în direcția
îmbunătățirii consecvenței jurisprudenței.
Reforma sistemului judiciar
A fost adoptată o nouă strategie a gestionării resurselor umane pentru sistemul
judiciar, însă situația privind resursele umane în acest domeniu continuă să reprezinte
o provocare pentru România din punct de vedere al costurilor bugetare, al recrutării
de personal calificat și al infrastructurii de sprijin. În ciuda acestor dificultăți, au fost
întreprinse unele măsuri în ceea ce privește situația personalului din cadrul
instanțelor și al parchetelor de la nivel local, însă sunt necesare îmbunătățiri
suplimentare. Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) și-a intensificat inspecțiile
judiciare menite să îmbunătățească calitatea justiției, în special în ceea ce privește
asigurarea aplicării uniforme și a consecvenței la nivelul tuturor instanțelor
judecătorești. Au avut loc proceduri de numire și s-au organizat noi concursuri în
conformitate cu obiectivele stabilite de asigurare a obiectivității și a înaltei calificări
a personalului. Cu toate acestea, CSM trebuie să își intensifice activitatea, astfel încât
să se asigure că politica în materie de resurse umane este eficientă și flexibilă.
Impactul noii strategii nu poate fi încă evaluat în totalitate, dar se pot observa deja un
mai mare grad de conștientizare a problemelor și o mai bună anticipare a acestora.
Constrângerile în materie de personal au devenit și mai acute în urma deciziilor
recente ale CSM de a modifica normele privind detașarea, care practic nu îi permit
instituției care a efectuat detașarea să înceteze detașarea judecătorilor sau a
procurorilor în cauză chiar dacă se confruntă cu o problemă gravă în materie de
personal. În plus, din cauza posibilităților manageriale limitate ale procurorului
general în ceea ce privește promovarea, măsurile disciplinare sau transferul
personalului, restructurarea organelor de urmărire penală este deosebit de dificilă.
Este necesară intensificarea cooperării din partea CSM în vederea reorganizării
eficace a parchetelor.
Unificarea jurisprudenței
Procurorul general a introdus activ recursuri în interesul legii în fața Înaltei Curți de
Casație și Justiție (ICCJ), atacând hotărâri care erau în contradicție cu jurisprudența
existentă, ceea ce a contribuit la o mai mare uniformizare a jurisprudenței. Numărul
recursurilor în interesul legii au atins un maxim în 2007, numărul mai mic înregistrat
în 2008 putând indica faptul că s-au obținut unele progrese în privința unificării.
RO 5 RO
ICCJ a emis numeroase hotărâri privind recursurile referitoare la interpretarea și
aplicarea uniformă a legislației de către toate instanțele judecătorești. Cu toate
acestea, procedura greoaie și discutabilă conform căreia două treimi din cei 120 de
judecători trebuie să participe la adoptarea hotărârilor și să fie de acord cu motivarea
acestora (după adoptarea hotărârilor) duce la întârzieri și, uneori, la formularea unor
considerente neclare. Au fost întreprinse eforturi suplimentare în vederea unificării
jurisprudenței, prin publicarea sistematică a jurisprudenței, și au fost organizate
reuniuni cu judecătorii din cadrul instanțelor inferioare. Un pas important în acest
context îl va reprezenta emiterea de către ICCJ a orientărilor privind pedepsele
pentru infracțiunile de corupție, care, conform promisiunii ICCJ, este prevăzută să
aibă loc în toamna acestui an.
Va fi important ca executivul să convină cu legiuitorul asupra modificării legii
privind funcționarea Curții Constituționale, astfel încât să se elimine suspendarea
judecării cauzelor atunci când pârâtul/învinuitul invocă excepția de
neconstituționalitate. Tot astfel, excesele de natură procedurală care implică
invocarea excepției de ilegalitate, care duce, la rândul său, la suspendarea judecării
cauzei, trebuie limitate prin lege. Aceste probleme, care duc la întârzieri
inacceptabile, ar trebui abordate fie în dezbaterile viitoare privind codurile de
procedură fie, mai devreme, prin modificarea normelor de punere în aplicare
relevante.
Numirea unui nou președinte al ICCJ în toamnă va fi o ocazie propice pentru a
demonstra angajamentul în ceea ce privește reforma și modernizarea sistemului
judiciar, precum și privind o mai mare transparență a acestuia.
Combaterea corupției la nivel înalt
Procedura Parlamentului României privind cererea de deschidere a anchetelor în ceea
ce privește foștii miniștri nu pare a fi nici uniformă, nici rapidă. De la ultimul raport,
Parlamentul a aprobat deschiderea anchetei în patru cazuri, însă a refuzat să aprobe
deschiderea anchetei în alte două cazuri. În unul dintre acestea două, membrul
respectiv al Parlamentului și-a dat demisia, făcând astfel posibilă începerea urmăririi
penale, în timp ce în ceea ce privește cel de al doilea caz Parlamentul a respins
cererea, motivând că este inadmisibilă. Este important ca Parlamentul să își arate
angajamentul deplin privind continuarea combaterii corupției la nivel înalt.
Renumirea în funcție a Procurorului Șef al Direcției Naționale Anticorupție (DNA)
în luna februarie a acestui an a marcat un pas important în ceea ce privește asigurarea
stabilității și continuității autorităților responsabile de combaterea corupției.
Existența în continuare a unui cadru anticorupție specializat și eficient este vitală
pentru România.
DNA și-a menținut bilanțul pozitiv de anchete imparțiale privind cazurile de corupție
la nivel înalt.
Agenția Națională de Integritate (ANI)
În prezent, ANI este operațională și a obținut rezultate bune, întreprinzând măsuri
privind declarațiile de avere ale membrilor guvernului, ale magistraților, ale
funcționarilor care au funcții de conducere și de control și ale tuturor funcționarilor
publici, care vor fi îmbunătățite și mai mult în momentul în care va fi finalizat
RO 6 RO
sistemul informatic integrat planificat. Se asigură în oarecare măsură un efect
preventiv prin faptul că ANI ia măsuri sistematic cu privire la toate declarațiile de
avere care lipsesc, aplicând amenzi administrative și având posibilitatea introducerii
unor acțiuni ulterioare. Aceste anchete ex officio inițiate de ANI sunt de apreciat. Cu
toate acestea, impactul efectiv al activității ANI nu va putea fi evaluat în totalitate
decât în momentul în care se va lua o hotărâre în privința primelor cauze privind
averile nejustificate, incompatibilitățile sau conflictele de interese, care sunt încă
pendinte în fața organismelor judiciare sau disciplinare relevante. În fine, ANI și
Consiliul Național de Integritate, care garantează și monitorizează activitatea ANI, ar
trebui să construiască o relație de lucru stabilă, bazată pe încredere reciprocă.
Combaterea corupției de la nivel local
Prin ordinul procurorului general, diferitele organe de urmărire penală teritoriale au
adoptat strategii de combatere a corupției de la nivel local. Pe lângă această inițiativă
demnă de laudă, au loc schimburi regulate de cele mai bune practici și se acordă
prioritate sectoarelor vulnerabile. În urma acestei inițiative, organele de urmărire
penală regionale au devenit mai conștiente de existența corupției la nivel mic, care
pare a fi răspândită pe scară largă în unele domenii de activitate (de exemplu, în
educație și în sistemul de sănătate). Numărul cazurilor instrumentate de către
organele de urmărire penală teritoriale este acceptabil, deși probabil că încă nu se
bazează suficient pe anchete ex officio, și anume din proprie inițiativă. Se constată,
de asemenea, o lipsă de inițiativă în detectarea corupției în ceea ce privește
inspectoratele locale de sănătate sau departamentele de educație și autoritățile fiscale,
precum și în ceea ce privește alte organisme de control intern ale instituțiilor publice.
În general, ar trebui pus mai mult accentul pe inițiativele cu rol preventiv, precum
campaniile de sensibilizare destinate opiniei publice și tuturor nivelurilor
administrației, pe transparența procedurilor administrative, pe punerea în aplicare a
dreptului de acces la documente publice etc. În anumite domenii de activitate în care
sunt dovezi cu privire la existența corupției la nivel mic (achiziții publice, finanțări
nerambursabile, autorizații și permise, educație, sănătate etc.), un efort structural de
prevenire ar putea da mai multe rezultate pe termen lung decât o analiză de la caz la
caz a punerii în aplicare a legii. Desigur, ambele sunt necesare, întrucât prin cazurile
individuale se arată că abuzurile nu vor fi tolerate și vor fi detectate.
3. CLAUZE DE SALVGARDARE
Având în vedere evaluarea de mai sus, se pune întrebarea dacă ar trebui activată
clauza de salvgardare. În discuțiile publice privind MCV se face adesea confuzie
între durata probabilă a mecanismului și clauzele de salvgardare, care au o durată
limitată, prevăzute în Tratatul de aderare. Nu există o legătură automată între MCV și
clauzele de salvgardare consacrate în Tratatul de aderare a României. Clauzele de
salvgardare sunt o caracteristică standard inclusă în tratatele de aderare. Clauzele de
salvgardare au fost introduse pentru a asigura funcționarea eficientă a pieței interne și
a spațiului de libertate, securitate și justiție. Acestea pot fi activate până la sfârșitul
anului 2009 pentru a permite suspendarea temporară a aplicării legislației comunitare
relevante, dacă este necesar. Comisia consideră, pe baza evaluării de mai sus, că nu
sunt îndeplinite condițiile pentru activarea clauzelor de salvgardare.
RO 7 RO
Este deja cel de-al treilea an de existență a MCV. Acesta nu a fost introdus pentru o
perioadă fixă, întrucât ar trebui să se renunțe la acesta numai în momentul în care vor
fi fost îndeplinite satisfăcător toate obiectivele de referință. Este clar că îndeplinirea
acestora este o sarcină pe termen lung: de exemplu, eliminarea cauzelor profunde ale
corupției va necesita timp. Schimbările radicale necesare nu pot proveni decât din
interiorul societății românești. MCV este un instrument de sprijin în acest sens;
acesta nu este un scop în sine și nu poate înlocui angajamentul pe care autoritățile
române trebuie să și-l asume pentru a alinia sistemul și practica judiciară la
standardele generale ale UE.
4. CONCLUZII șI RECOMANDĂRI
De la raportul Comisiei din 2008, România a întreprins o serie de măsuri binevenite
în vederea relansării procesului de reformă: s-a dat un nou impuls în acest sens, care
a dus la întreprinderea unor măsuri pozitive. Cu toate acestea, România se confruntă
în continuare cu dificultăți legate de faptul că cele două coduri, civil și penal, nu au
fost niciodată revizuite în totalitate. Acest lucru a dus la o serie de modificări
legislative și la numeroase ordonanțe de urgență. În această situație, nu este
surprinzător faptul că jurisprudența sistemului judiciar românesc este contradictorie,
ceea ce duce la întârzieri nejustificate, care, la rândul lor, sunt abordate printr-un
amalgam legislativ de ordonanțe de urgență, norme și practici de punere în aplicare.
Situația complexă astfel rezultată este urmarea unui proces politizat și nu a fost încă
obținut nici consensul politic pe scară largă care trebuie să stea la baza reformei, nici
un angajament neechivoc al tuturor partidelor politice de a asigura progrese reale în
interesul poporului român. Există riscul ca numărul tot mai mare de acte legislative,
de norme și de practici de punere în aplicare care rezultă din disensiunile permanente
dintre partidele politice să determine toate părțile implicate să piardă din vedere
obiectivul principal, acela de a construi un sistem judiciar independent și stabil, în
măsură să detecteze și să sancționeze conflictele de interese și să combată corupția în
mod eficace.
În acest context, rezultatele pozitive ale eforturilor concrete de realizare a reformei la
nivel tehnic rămân fragmentate, reformele nu sunt încă bine înrădăcinate și continuă
să existe deficiențe.
Având în vedere constatările de mai sus, Comisia invită România să întreprindă
acțiuni în următoarele domenii:
În ceea ce privește noile coduri:
• să efectueze o evaluare amănunțită a impactului celor patru coduri asupra
funcționării sistemului judiciar și asupra organizării instanțelor și parchetelor și să
cuantifice mijloacele bugetare necesare punerii lor în aplicare;
• să realizeze o consultație publică cu privire la Codul de procedură civilă și la
Codul de procedură penală și să le adopte cât mai curând;
• să faciliteze intrarea rapidă în vigoare a celor patru coduri, prin adoptarea unei
legi de punere în aplicare care să asigure coerența cadrului legislativ.
În ceea ce privește reforma sistemului judiciar:
RO 8 RO
• să pună în aplicare, în ceea ce privește resursele umane, o abordare flexibilă,
bazată pe priorități, concretizată pe termen scurt prin luarea de măsuri de urgență,
precum transferarea posturilor vacante acolo unde este mai mare nevoie de ele
(inclusiv efectuarea de transferuri între grade de jurisdicție diferite), prin
transferarea sarcinilor administrative personalului auxiliar, introducând manageri
de instanță și, pe termen mediu și lung, prin elaborarea unei scheme de personal
adaptate nevoilor sistemului judiciar, prin efectuarea de simulări și previziuni în
ceea ce privește numirile, transferurile de personal, detașările și pensionările;
• să consolideze transparența și răspunderea Consiliului Superior al Magistraturii,
inclusiv prin asumarea de către Consiliu a responsabilității care îi revine, și anume
de a avea o abordare mai proactivă în privința recrutărilor, a promovărilor, a
măsurilor disciplinare, a transferurilor de personal și a detașărilor și prin
publicarea hotărârilor motivate ale Consiliului într-un format clar și accesibil.
În ceea ce privește unificarea jurisprudenței:
• să întreprindă măsurile adecvate ca urmare a recomandărilor Grupului de lucru
privind individualizarea pedepselor pentru infracțiunile de corupție;
• să consolideze rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție în unificarea jurisprudenței,
inclusiv prin simplificarea procedurii care se aplică în cazul recursurilor, în
vederea interpretării și aplicării legii în mod coerent, precum și prin elaborarea de
orientări privind pedepsele pentru infracțiunile de corupție.
În ceea ce privește combaterea corupției la nivel înalt:
• să asigure faptul că procedura prin care se permite începerea urmăririi penale care
vizează membri ai Parlamentului care sunt foști și actuali membri ai Guvernului
este aplicată uniform și rapid de către Parlamentul României;
• să monitorizeze eficiența sistemului judiciar în ceea ce privește judecarea
cazurilor de corupție la nivel înalt;
• să asigure stabilitatea cadrului legal pentru combaterea corupției la nivel înalt,
inclusiv în contextul noilor coduri;
• să adopte o lege care să prevadă eliminarea suspendării judecării cauzelor atunci
când se invocă excepții de neconstituționalitate.
În ceea ce privește activitățile Agenției Naționale de Integritate:
• să continue să obțină rezultate în ceea ce privește verificarea averilor, a
incompatibilităților și a conflictelor de interese;
• să asigure faptul că organismele judiciare și disciplinare întreprind în timp util
măsurile adecvate în ceea ce privește cauzele înaintate de ANI referitoare la averi
nejustificate, la incompatibilități și la conflicte de interese.
În ceea ce privește combaterea corupției de la nivel local:
RO 9 RO
• să urmărească îmbunătățirea coordonării strategiei naționale anticorupție, pentru a
permite o mai bună identificare a punctelor vulnerabile și a domeniilor care
prezintă riscuri, astfel încât să fie elaborate strategii de atenuare prioritare la toate
nivelurile;
• să continue punerea în aplicare a strategiilor locale elaborate de către procuratură,
adaptate la necesitățile locale, și să asigure o mai mare eficacitate a acestora;
• să accelereze întreprinderea de măsuri de prevenire a corupției în sectoarele
vulnerabile, organismele centrale și cele locale coordonându-se în acest sens.
Comisia invită România să continue procesul de reformă și să pună în aplicare
recomandările pe care i le-a făcut. Comisia va sprijini și va monitoriza anul viitor pe
această bază progresele realizate. Este nevoie de presiuni continue pentru a se obține
rezultate, iar Comisia invită celelalte state membre să continue să acorde asistență
României și să o ajute să realizeze progrese. În ceea ce o privește, Comisia va
continua să sprijine eforturile României, prin dialog politic și tehnic și prin furnizarea
de expertiză adecvată, dacă este necesar.
Perspective:
Prezentul raport demonstrează faptul că Guvernul a prezentat propuneri importante
de reformă și că rezultatele pozitive obținute de procuratură încep să fie însoțite de
acțiuni din partea sistemului judiciar. În România s-a dat din nou impuls realizării
reformei, adăugându-se noi rezultate la cele incluse în raportul din iulie 2008 al
Comisiei. Cu toate acestea, pentru ca România să poată demonstra obținerea de
progrese susținute, procesul reformei sistemului judiciar nu ar trebui politizat. Este
necesar un consens al tuturor actorilor implicați pentru a permite sistemului judiciar
să funcționeze independent, astfel încât să se desfășoare anchete imparțiale ale
cazurilor de corupție, care să ducă la hotărâri rapide și eficace. Comisia consideră că
mecanismul este un instrument de sprijin care trebuie menținut până la realizarea
acestor reforme. Comisia va evalua progresele viitoare în vara anului 2010.
Bruxelles, 22.7.2009
COM(2009) 401 final
RAPORT AL COMISIEI
CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare și
verificare
{SEC(2009) 1073}
RO 2 RO
RAPORT AL COMISIEI
CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare și
verificare
1. INTRODUCERE - CONTEXT șI METODOLOGIE
1.1. Obiectiv:
În ianuarie 2007, când România a aderat la Uniunea Europeană, a fost instituit un
Mecanism de cooperare și verificare (MCV)1 pentru a ajuta acest nou stat membru să
abordeze necesitatea recunoscută de a realiza o reformă profundă a sistemului
judiciar și să combată corupția. MCV este o decizie autonomă a Comisiei, care are la
bază Tratatul de aderare. Acest mecanism îi permite Comisiei să conlucreze
îndeaproape la nivel politic și tehnic cu autoritățile române pentru a monitoriza și
evalua progresele realizate de România, precum și pentru a-i furniza consiliere
tehnică și sprijin financiar. MCV permite tuturor celorlalte state membre să
urmărească și să sprijine evoluțiile înregistrate în aceste domenii în România, precum
și să îi acorde expertiză și sprijin financiar. Rapoartele intermediare și anuale
pregătite de Comisie în cadrul MCV evaluează progresele și identifică deficiențele
care mai trebuie remediate, ajutând astfel România să stabilească ce acțiuni trebuie
întreprinse prioritar pentru a îndeplini pe deplin obiectivele de referință stabilite în
momentul aderării.
Prezentul raport prezintă evaluarea făcută de Comisie în ceea ce privește progresele
înregistrate în îndeplinirea acestor obiective de la ultimul său raport complet (23 iulie
2008). Acesta include, de asemenea, recomandări adresate României, bazate pe
evaluarea efectuată de către Comisie. În documentul de lucru al serviciilor Comisiei,
anexat la raport, este prezentată evaluarea detaliată a progreselor înregistrate în ceea
ce privește fiecare obiectiv de referință, efectuată de Comisie. Raportul se bazează pe
informațiile furnizate regulat de către autoritățile române, în special ca răspuns la
chestionarele detaliate trimise de către Comisie pentru fiecare obiectiv de referință.
Comisia a fost asistată de o serie de experți de nivel înalt din statele membre și s-a
bazat, de asemenea, pe documentația și informațiile primite din diverse alte surse.
1.2. Metodologia privind obiectivele de referință:
Comisia consideră că toate obiectivele de referință sunt strâns legate între ele. În
dialogul său cu România, au fost prezentate numeroase dovezi privind faptul că
înregistrarea de progrese în privința unui obiectiv de referință contribuie la obținerea
de progrese și în ceea ce privește alte obiective de referință. Scopul MCV nu este de
1 Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie de stabilire a unui mecanism de cooperare și de
verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință
specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (JO L 354,
14.12.2006, p. 56).
RO 3 RO
a stabili o listă de verificare, ci de a dezvolta un sistem judiciar independent și stabil,
în măsură să detecteze și să sancționeze conflictele de interese și să combată corupția
în mod eficace. Prin urmare, Comisia nu are în vedere eliminarea pe rând a
obiectivelor de referință, ci intenționează să conlucreze cu România până când MCV
va lua sfârșit în întregime.
2. SITUAțIA PROCESULUI DE REFORMĂ DIN ROMÂNIA
Realizări
La fel ca în anii precedenți, în actualizarea factuală anexată la prezentul raport se
regăsește o evaluare detaliată efectuată de către Comisie cu privire la progresele
înregistrate în îndeplinirea obiectivelor de referință prevăzute în cadrul MCV.
Raportul principal sintetizează constatările principale ale Comisiei și prezintă
recomandări privind acțiunile care ar trebui întreprinse de către România.
Guvernul român, sprijinit de o alianță între parchete și instanțe, a reacționat în mod
eficace la preocupările exprimate în raportul intermediar al Comisiei din 12 februarie
2009. Au fost întreprinse o serie de măsuri cu caracter practic și legislativ și s-a dat
un nou impuls continuării procesului de reformă. Cu toate acestea, schimbările
efectuate nu au dus încă la obținerea de rezultate practice pentru cetățenii români. În
plus, această dorință de continuare a reformei nu este însoțită de un angajament
neechivoc al partidelor politice. Parlamentul, în special, ar trebui să ia decizii
consecvente pentru a sprijini eforturile executivului privind reforma sistemului
judiciar și eradicarea corupției.
Noul Cod civil și noul Cod penal
Guvernul român și-a luat un angajament public clar de a adopta noul Cod civil și
noul Cod penal ca urmare a recomandărilor făcute de Comisie în rapoartele
anterioare. Adoptarea celor două coduri în iunie 2009 este o dovadă importantă a
angajamentului politic și un pas înainte semnificativ în ceea ce privește asigurarea
unui sistem juridic mai eficient. Cu toate acestea, se preconizează intrarea în vigoare
a codurilor numai atunci când se va încheia dezbaterea privind codurile de procedură
relevante (prezentate în același timp Parlamentului de către Guvern) și se va ajunge
la un acord în privința acestora în cadrul procedurii parlamentare ordinare. Se
preconizează că cele patru coduri vor intra în vigoare cel mai devreme în 2011.
Va fi necesară o lege de punere în aplicare a codurilor. Este important să se asigure
faptul că această lege de punere în aplicare și procedura de adoptare a codurilor de
procedură nu conduc la reintroducerea unor dispoziții contestate în trecut sau la
introducerea unor dispoziții noi care să submineze eficiența unor anchete aprofundate
privind corupția la nivel înalt și procedurile judiciare ulterioare.
O bună exemplificare a acestui risc va fi soarta Legii nr. 78/2000, care în prezent este
temeiul juridic al anchetelor anticorupție la nivel înalt și stă la baza activității
Direcției Naționale Anticorupție (DNA). În etapa premergătoare adoptării definitive
a codurilor, va fi important să se asigure faptul că acest cadru crucial este menținut
fără restricții.
RO 4 RO
Noul Cod penal prevede diminuarea pedepselor maxime pentru infracțiunile în
domeniul proprietății, în special pentru corupție și infracțiunile legate de aceasta.
Motivul invocat pentru formularea acestei dispoziții a fost dorința de a îmbunătăți
coerența cadrului legal, chiar dacă la prima vedere aceasta ar putea părea a fi în
contradicție cu eforturile întreprinse în vederea combaterii corupției.
Grupul de lucru privind individualizarea pedepselor pentru infracțiunile de corupție a
raportat existența unor discrepanțe în ceea ce privește hotărârile judecătorești. Grupul
de lucru a propus recomandări concrete privind măsurile care trebuie întreprinse,
recomandări care ar trebui puse în aplicare în special de către Înalta Curte de Casație
și Justiție (ICCJ), care a fost de acord să emită orientări privind pedepsele pentru
infracțiunile de corupție. Acestea vor reprezenta un pas înainte important în direcția
îmbunătățirii consecvenței jurisprudenței.
Reforma sistemului judiciar
A fost adoptată o nouă strategie a gestionării resurselor umane pentru sistemul
judiciar, însă situația privind resursele umane în acest domeniu continuă să reprezinte
o provocare pentru România din punct de vedere al costurilor bugetare, al recrutării
de personal calificat și al infrastructurii de sprijin. În ciuda acestor dificultăți, au fost
întreprinse unele măsuri în ceea ce privește situația personalului din cadrul
instanțelor și al parchetelor de la nivel local, însă sunt necesare îmbunătățiri
suplimentare. Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) și-a intensificat inspecțiile
judiciare menite să îmbunătățească calitatea justiției, în special în ceea ce privește
asigurarea aplicării uniforme și a consecvenței la nivelul tuturor instanțelor
judecătorești. Au avut loc proceduri de numire și s-au organizat noi concursuri în
conformitate cu obiectivele stabilite de asigurare a obiectivității și a înaltei calificări
a personalului. Cu toate acestea, CSM trebuie să își intensifice activitatea, astfel încât
să se asigure că politica în materie de resurse umane este eficientă și flexibilă.
Impactul noii strategii nu poate fi încă evaluat în totalitate, dar se pot observa deja un
mai mare grad de conștientizare a problemelor și o mai bună anticipare a acestora.
Constrângerile în materie de personal au devenit și mai acute în urma deciziilor
recente ale CSM de a modifica normele privind detașarea, care practic nu îi permit
instituției care a efectuat detașarea să înceteze detașarea judecătorilor sau a
procurorilor în cauză chiar dacă se confruntă cu o problemă gravă în materie de
personal. În plus, din cauza posibilităților manageriale limitate ale procurorului
general în ceea ce privește promovarea, măsurile disciplinare sau transferul
personalului, restructurarea organelor de urmărire penală este deosebit de dificilă.
Este necesară intensificarea cooperării din partea CSM în vederea reorganizării
eficace a parchetelor.
Unificarea jurisprudenței
Procurorul general a introdus activ recursuri în interesul legii în fața Înaltei Curți de
Casație și Justiție (ICCJ), atacând hotărâri care erau în contradicție cu jurisprudența
existentă, ceea ce a contribuit la o mai mare uniformizare a jurisprudenței. Numărul
recursurilor în interesul legii au atins un maxim în 2007, numărul mai mic înregistrat
în 2008 putând indica faptul că s-au obținut unele progrese în privința unificării.
RO 5 RO
ICCJ a emis numeroase hotărâri privind recursurile referitoare la interpretarea și
aplicarea uniformă a legislației de către toate instanțele judecătorești. Cu toate
acestea, procedura greoaie și discutabilă conform căreia două treimi din cei 120 de
judecători trebuie să participe la adoptarea hotărârilor și să fie de acord cu motivarea
acestora (după adoptarea hotărârilor) duce la întârzieri și, uneori, la formularea unor
considerente neclare. Au fost întreprinse eforturi suplimentare în vederea unificării
jurisprudenței, prin publicarea sistematică a jurisprudenței, și au fost organizate
reuniuni cu judecătorii din cadrul instanțelor inferioare. Un pas important în acest
context îl va reprezenta emiterea de către ICCJ a orientărilor privind pedepsele
pentru infracțiunile de corupție, care, conform promisiunii ICCJ, este prevăzută să
aibă loc în toamna acestui an.
Va fi important ca executivul să convină cu legiuitorul asupra modificării legii
privind funcționarea Curții Constituționale, astfel încât să se elimine suspendarea
judecării cauzelor atunci când pârâtul/învinuitul invocă excepția de
neconstituționalitate. Tot astfel, excesele de natură procedurală care implică
invocarea excepției de ilegalitate, care duce, la rândul său, la suspendarea judecării
cauzei, trebuie limitate prin lege. Aceste probleme, care duc la întârzieri
inacceptabile, ar trebui abordate fie în dezbaterile viitoare privind codurile de
procedură fie, mai devreme, prin modificarea normelor de punere în aplicare
relevante.
Numirea unui nou președinte al ICCJ în toamnă va fi o ocazie propice pentru a
demonstra angajamentul în ceea ce privește reforma și modernizarea sistemului
judiciar, precum și privind o mai mare transparență a acestuia.
Combaterea corupției la nivel înalt
Procedura Parlamentului României privind cererea de deschidere a anchetelor în ceea
ce privește foștii miniștri nu pare a fi nici uniformă, nici rapidă. De la ultimul raport,
Parlamentul a aprobat deschiderea anchetei în patru cazuri, însă a refuzat să aprobe
deschiderea anchetei în alte două cazuri. În unul dintre acestea două, membrul
respectiv al Parlamentului și-a dat demisia, făcând astfel posibilă începerea urmăririi
penale, în timp ce în ceea ce privește cel de al doilea caz Parlamentul a respins
cererea, motivând că este inadmisibilă. Este important ca Parlamentul să își arate
angajamentul deplin privind continuarea combaterii corupției la nivel înalt.
Renumirea în funcție a Procurorului Șef al Direcției Naționale Anticorupție (DNA)
în luna februarie a acestui an a marcat un pas important în ceea ce privește asigurarea
stabilității și continuității autorităților responsabile de combaterea corupției.
Existența în continuare a unui cadru anticorupție specializat și eficient este vitală
pentru România.
DNA și-a menținut bilanțul pozitiv de anchete imparțiale privind cazurile de corupție
la nivel înalt.
Agenția Națională de Integritate (ANI)
În prezent, ANI este operațională și a obținut rezultate bune, întreprinzând măsuri
privind declarațiile de avere ale membrilor guvernului, ale magistraților, ale
funcționarilor care au funcții de conducere și de control și ale tuturor funcționarilor
publici, care vor fi îmbunătățite și mai mult în momentul în care va fi finalizat
RO 6 RO
sistemul informatic integrat planificat. Se asigură în oarecare măsură un efect
preventiv prin faptul că ANI ia măsuri sistematic cu privire la toate declarațiile de
avere care lipsesc, aplicând amenzi administrative și având posibilitatea introducerii
unor acțiuni ulterioare. Aceste anchete ex officio inițiate de ANI sunt de apreciat. Cu
toate acestea, impactul efectiv al activității ANI nu va putea fi evaluat în totalitate
decât în momentul în care se va lua o hotărâre în privința primelor cauze privind
averile nejustificate, incompatibilitățile sau conflictele de interese, care sunt încă
pendinte în fața organismelor judiciare sau disciplinare relevante. În fine, ANI și
Consiliul Național de Integritate, care garantează și monitorizează activitatea ANI, ar
trebui să construiască o relație de lucru stabilă, bazată pe încredere reciprocă.
Combaterea corupției de la nivel local
Prin ordinul procurorului general, diferitele organe de urmărire penală teritoriale au
adoptat strategii de combatere a corupției de la nivel local. Pe lângă această inițiativă
demnă de laudă, au loc schimburi regulate de cele mai bune practici și se acordă
prioritate sectoarelor vulnerabile. În urma acestei inițiative, organele de urmărire
penală regionale au devenit mai conștiente de existența corupției la nivel mic, care
pare a fi răspândită pe scară largă în unele domenii de activitate (de exemplu, în
educație și în sistemul de sănătate). Numărul cazurilor instrumentate de către
organele de urmărire penală teritoriale este acceptabil, deși probabil că încă nu se
bazează suficient pe anchete ex officio, și anume din proprie inițiativă. Se constată,
de asemenea, o lipsă de inițiativă în detectarea corupției în ceea ce privește
inspectoratele locale de sănătate sau departamentele de educație și autoritățile fiscale,
precum și în ceea ce privește alte organisme de control intern ale instituțiilor publice.
În general, ar trebui pus mai mult accentul pe inițiativele cu rol preventiv, precum
campaniile de sensibilizare destinate opiniei publice și tuturor nivelurilor
administrației, pe transparența procedurilor administrative, pe punerea în aplicare a
dreptului de acces la documente publice etc. În anumite domenii de activitate în care
sunt dovezi cu privire la existența corupției la nivel mic (achiziții publice, finanțări
nerambursabile, autorizații și permise, educație, sănătate etc.), un efort structural de
prevenire ar putea da mai multe rezultate pe termen lung decât o analiză de la caz la
caz a punerii în aplicare a legii. Desigur, ambele sunt necesare, întrucât prin cazurile
individuale se arată că abuzurile nu vor fi tolerate și vor fi detectate.
3. CLAUZE DE SALVGARDARE
Având în vedere evaluarea de mai sus, se pune întrebarea dacă ar trebui activată
clauza de salvgardare. În discuțiile publice privind MCV se face adesea confuzie
între durata probabilă a mecanismului și clauzele de salvgardare, care au o durată
limitată, prevăzute în Tratatul de aderare. Nu există o legătură automată între MCV și
clauzele de salvgardare consacrate în Tratatul de aderare a României. Clauzele de
salvgardare sunt o caracteristică standard inclusă în tratatele de aderare. Clauzele de
salvgardare au fost introduse pentru a asigura funcționarea eficientă a pieței interne și
a spațiului de libertate, securitate și justiție. Acestea pot fi activate până la sfârșitul
anului 2009 pentru a permite suspendarea temporară a aplicării legislației comunitare
relevante, dacă este necesar. Comisia consideră, pe baza evaluării de mai sus, că nu
sunt îndeplinite condițiile pentru activarea clauzelor de salvgardare.
RO 7 RO
Este deja cel de-al treilea an de existență a MCV. Acesta nu a fost introdus pentru o
perioadă fixă, întrucât ar trebui să se renunțe la acesta numai în momentul în care vor
fi fost îndeplinite satisfăcător toate obiectivele de referință. Este clar că îndeplinirea
acestora este o sarcină pe termen lung: de exemplu, eliminarea cauzelor profunde ale
corupției va necesita timp. Schimbările radicale necesare nu pot proveni decât din
interiorul societății românești. MCV este un instrument de sprijin în acest sens;
acesta nu este un scop în sine și nu poate înlocui angajamentul pe care autoritățile
române trebuie să și-l asume pentru a alinia sistemul și practica judiciară la
standardele generale ale UE.
4. CONCLUZII șI RECOMANDĂRI
De la raportul Comisiei din 2008, România a întreprins o serie de măsuri binevenite
în vederea relansării procesului de reformă: s-a dat un nou impuls în acest sens, care
a dus la întreprinderea unor măsuri pozitive. Cu toate acestea, România se confruntă
în continuare cu dificultăți legate de faptul că cele două coduri, civil și penal, nu au
fost niciodată revizuite în totalitate. Acest lucru a dus la o serie de modificări
legislative și la numeroase ordonanțe de urgență. În această situație, nu este
surprinzător faptul că jurisprudența sistemului judiciar românesc este contradictorie,
ceea ce duce la întârzieri nejustificate, care, la rândul lor, sunt abordate printr-un
amalgam legislativ de ordonanțe de urgență, norme și practici de punere în aplicare.
Situația complexă astfel rezultată este urmarea unui proces politizat și nu a fost încă
obținut nici consensul politic pe scară largă care trebuie să stea la baza reformei, nici
un angajament neechivoc al tuturor partidelor politice de a asigura progrese reale în
interesul poporului român. Există riscul ca numărul tot mai mare de acte legislative,
de norme și de practici de punere în aplicare care rezultă din disensiunile permanente
dintre partidele politice să determine toate părțile implicate să piardă din vedere
obiectivul principal, acela de a construi un sistem judiciar independent și stabil, în
măsură să detecteze și să sancționeze conflictele de interese și să combată corupția în
mod eficace.
În acest context, rezultatele pozitive ale eforturilor concrete de realizare a reformei la
nivel tehnic rămân fragmentate, reformele nu sunt încă bine înrădăcinate și continuă
să existe deficiențe.
Având în vedere constatările de mai sus, Comisia invită România să întreprindă
acțiuni în următoarele domenii:
În ceea ce privește noile coduri:
• să efectueze o evaluare amănunțită a impactului celor patru coduri asupra
funcționării sistemului judiciar și asupra organizării instanțelor și parchetelor și să
cuantifice mijloacele bugetare necesare punerii lor în aplicare;
• să realizeze o consultație publică cu privire la Codul de procedură civilă și la
Codul de procedură penală și să le adopte cât mai curând;
• să faciliteze intrarea rapidă în vigoare a celor patru coduri, prin adoptarea unei
legi de punere în aplicare care să asigure coerența cadrului legislativ.
În ceea ce privește reforma sistemului judiciar:
RO 8 RO
• să pună în aplicare, în ceea ce privește resursele umane, o abordare flexibilă,
bazată pe priorități, concretizată pe termen scurt prin luarea de măsuri de urgență,
precum transferarea posturilor vacante acolo unde este mai mare nevoie de ele
(inclusiv efectuarea de transferuri între grade de jurisdicție diferite), prin
transferarea sarcinilor administrative personalului auxiliar, introducând manageri
de instanță și, pe termen mediu și lung, prin elaborarea unei scheme de personal
adaptate nevoilor sistemului judiciar, prin efectuarea de simulări și previziuni în
ceea ce privește numirile, transferurile de personal, detașările și pensionările;
• să consolideze transparența și răspunderea Consiliului Superior al Magistraturii,
inclusiv prin asumarea de către Consiliu a responsabilității care îi revine, și anume
de a avea o abordare mai proactivă în privința recrutărilor, a promovărilor, a
măsurilor disciplinare, a transferurilor de personal și a detașărilor și prin
publicarea hotărârilor motivate ale Consiliului într-un format clar și accesibil.
În ceea ce privește unificarea jurisprudenței:
• să întreprindă măsurile adecvate ca urmare a recomandărilor Grupului de lucru
privind individualizarea pedepselor pentru infracțiunile de corupție;
• să consolideze rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție în unificarea jurisprudenței,
inclusiv prin simplificarea procedurii care se aplică în cazul recursurilor, în
vederea interpretării și aplicării legii în mod coerent, precum și prin elaborarea de
orientări privind pedepsele pentru infracțiunile de corupție.
În ceea ce privește combaterea corupției la nivel înalt:
• să asigure faptul că procedura prin care se permite începerea urmăririi penale care
vizează membri ai Parlamentului care sunt foști și actuali membri ai Guvernului
este aplicată uniform și rapid de către Parlamentul României;
• să monitorizeze eficiența sistemului judiciar în ceea ce privește judecarea
cazurilor de corupție la nivel înalt;
• să asigure stabilitatea cadrului legal pentru combaterea corupției la nivel înalt,
inclusiv în contextul noilor coduri;
• să adopte o lege care să prevadă eliminarea suspendării judecării cauzelor atunci
când se invocă excepții de neconstituționalitate.
În ceea ce privește activitățile Agenției Naționale de Integritate:
• să continue să obțină rezultate în ceea ce privește verificarea averilor, a
incompatibilităților și a conflictelor de interese;
• să asigure faptul că organismele judiciare și disciplinare întreprind în timp util
măsurile adecvate în ceea ce privește cauzele înaintate de ANI referitoare la averi
nejustificate, la incompatibilități și la conflicte de interese.
În ceea ce privește combaterea corupției de la nivel local:
RO 9 RO
• să urmărească îmbunătățirea coordonării strategiei naționale anticorupție, pentru a
permite o mai bună identificare a punctelor vulnerabile și a domeniilor care
prezintă riscuri, astfel încât să fie elaborate strategii de atenuare prioritare la toate
nivelurile;
• să continue punerea în aplicare a strategiilor locale elaborate de către procuratură,
adaptate la necesitățile locale, și să asigure o mai mare eficacitate a acestora;
• să accelereze întreprinderea de măsuri de prevenire a corupției în sectoarele
vulnerabile, organismele centrale și cele locale coordonându-se în acest sens.
Comisia invită România să continue procesul de reformă și să pună în aplicare
recomandările pe care i le-a făcut. Comisia va sprijini și va monitoriza anul viitor pe
această bază progresele realizate. Este nevoie de presiuni continue pentru a se obține
rezultate, iar Comisia invită celelalte state membre să continue să acorde asistență
României și să o ajute să realizeze progrese. În ceea ce o privește, Comisia va
continua să sprijine eforturile României, prin dialog politic și tehnic și prin furnizarea
de expertiză adecvată, dacă este necesar.
Perspective:
Prezentul raport demonstrează faptul că Guvernul a prezentat propuneri importante
de reformă și că rezultatele pozitive obținute de procuratură încep să fie însoțite de
acțiuni din partea sistemului judiciar. În România s-a dat din nou impuls realizării
reformei, adăugându-se noi rezultate la cele incluse în raportul din iulie 2008 al
Comisiei. Cu toate acestea, pentru ca România să poată demonstra obținerea de
progrese susținute, procesul reformei sistemului judiciar nu ar trebui politizat. Este
necesar un consens al tuturor actorilor implicați pentru a permite sistemului judiciar
să funcționeze independent, astfel încât să se desfășoare anchete imparțiale ale
cazurilor de corupție, care să ducă la hotărâri rapide și eficace. Comisia consideră că
mecanismul este un instrument de sprijin care trebuie menținut până la realizarea
acestor reforme. Comisia va evalua progresele viitoare în vara anului 2010.
(sursa: http://www.capital.ro/articol/update-3-raportul-pe-justitie-romania-nu-scapa-de-monitorizare-122571.html)
No comments:
Post a Comment