Ştiu, Institutul ”Ovidiu Şincai” este strâns legat de PSD. Ştiu, acest raport este "recomandat" de Victor Ponta. Totuşi este interesat de urmărit argumentaţia, de aceea citez şi eu raportul...
Raport de analiză politică
DESPRE ACŢIUNEA
INTERNAŢIONALĂ A ROMÂNIEI
- dilemă instituţională sau problemă politică?-
Bucureşti
Mai 2012
www.fisd.ro
DESPRE ACŢIUNEA
INTERNAŢIONALĂ A ROMÂNIEI
- dilemă instituţională sau problemă politică?-
Bucureşti
Mai 2012
www.fisd.ro
I. Prezidenţialism, semiprezidenţialism, regimul
parlamentar şi variantele lor europene
Chestiunea responsabilităţii conceperii şi executării politicii
internaţionale a unui stat, respectiv a reprezentării internaţionale a
ţărilor trebuie înţeleasă în contextul mai larg al tipului de regim politic.
În cele ce urmează oferim câteva trăsături generale ale regimurilor
prezidenţiale, semi-prezidenţiale şi a celor parlamentare.
a) Regimul prezidenţial
Model clasic al regimurilor democratice de tip prezidenţial îl
reprezintă Statele Unite ale Americii. Din rândul statelor membre ale
Uniunii Europene doar republica Cipru. Între caracteristicile
fundamentale ale unui regim de tip prezidenţial menţionăm: (i)
preşedintele este ales prin vot direct, pentru a se bucura de o legitimitate
puternică; (ii) preşedintele exercită conducerea directă a guvernului,
funcţia de prim-ministru lipsind (puterea executivă este monocefală); (iii)
puterea preşedintelui este contrabalansată de o separaţie strictă a
puterilor, în care Parlamentul are atribuţii extinse, iar procedura
dizolvării adunării legislativă este absentă, spre deosebire de regimurile
semi-prezidenţiale şi parlamentare.
b) Definirea regimurilor semiprezidenţiale
Regimurile semi-prezidenţiale sunt sistemele politice care combină
mai multe însuşiri derivate ale sistemelor prezidenţiale şi parlamentare
clasice. Conform definiţiilor consacrate de principalii autori din domeniul
ştiinţelor politice (Maurice Duverger, Giovanni Sartori), un sistem poate fi
considerat semi-prezidenţial dacă: (i) preşedintele este ales prin vot
universal, direct sau indirect, pentru un mandat limitat; (ii) dispune de
atribuţii constituţionale semnificative, comparabile sau chiar simetrice
cu cele ale primului ministru. Spre deosebire de regimul parlamentar, în
regimurile semi-prezidenţiale conflictul dintre guvern şi preşedinte se
rezolvă în favoarea celui din urmă; (iii) nu depinde în nici un fel de votul
parlamentului dar nu poate guverna singur, ci doar împreună cu primul
ministru; (d) primul ministru depinde de votul parlamentului, dar este
independent de preşedinte, cu excepţia procedurii de desemnare.
Există mai multe tipuri de regimuri semi-prezidenţiale, în funcţie
de puterile atribuite preşedintelui şi primului ministru, însă modelul
clasic, mai ales din punct de vedere european este Franţa. În cadrul
sistemului constituţional francez, preşedintele şi primul ministru împart
puterea executivă. În mod concret, preşedintele Franţei este ales prin vot
universal direct şi, apoi, desemnează primul ministru. Tot preşedintele
este cel care aprobă componenţa guvernului, propusă de primul
ministru. De asemenea, preşedintele francez poate exercita veto
legislativ împotriva oricărei legi adoptate de parlament şi propusă spre
promulgare, prezidează şedinţele consiliului de miniştri, poate supune
referendumului public prin intermediul guvernului iniţiative
legislative ce pot fi astfel promulgate fără girul parlamentului, poate
dizolva camera inferioară a parlamentului, este comandantul suprem al
forţelor armate, garantul respectării integrităţii teritoriale a ţării şi al
respectării tratatelor internaţionale semnate de Franţa. Astfel, după cum
se poate observa, în cadrul regimurilor semi-prezidenţiale, instituţia
prezidenţială se bucură de atribuţii constituţionale semnificative.
c) Regimul parlamentar
În cadrul regimurilor parlamentare, puterea politică derivă, în mod
clasic de la instituţia parlamentului. Astfel, modelul clasic de
parlamentarism este cel britanic, unde, pe lângă puterea legislativă,
parlamentul desemnează şi puterea executivă (primul ministru şi
cabinetul său, obligatoriu membri ai parlamentului, la rândul lor). În
cazul sistemelor republicane parlamentare, cum sunt cele din Germania
sau Italia, parlamentul este cel care alege preşedintele, care însă are doar
un rol ceremonial de reprezentare (asemănător celui jucat de monarhul
britanic) a statului şi nu de guvernare propriu-zisă.
În cadrul regimurilor parlamentare există şi o serie de variaţii, cum
ar fi sistemele în care preşedintele este ales prin vot universal şi / sau în
care acesta are un rol sporit de reprezentare şi de mediere politică
(Austria, Bulgaria, Finlanda, Lituania, Polonia etc.). Totuşi, în aceste
cazuri, de obicei tot parlamentul este cel care dispune de puterea ultimă,
fie prin atributul suspendării preşedintelui, fie, mai ales, prin
dependenţa directă a guvernului de votul de încredere al
legislativului.
Regimul parlamentar este dominant în Uniunea Europeană, din
cele 27 de state membre doar două (Franţa şi Cipru) au o puternică notă
prezidenţialistă.
Rezumând diferenţele dintre cele trei tipuri de regimuri
politice, în privinţa relaţiilor din interiorul puterii executive
constatăm: în regimurile prezidenţiale guvernul este condus în mod
direct şi exclusiv de preşedinte; în regimurile semi-prezidenţiale
dualitatea puterii între preşedinte şi primul-ministru se
soluţionează prin supremaţia preşedintelui în faţa conducătorului
consiliului de miniştri; în regimurile parlamentare autoritatea
primului ministru este supusă controlului şi cenzurii parlamentului
iar preşedintele, indiferent de maniera de alegere, are competenţe
executive limitate.
d) România, regim semiprezidenţial sau parlamentar?
În rândul specialiştilor în sisteme politice, a juriştilor
constituţionalişti ori a celor în politică internaţională comparată
subiectul tipului de regim politic creat prin Constituţia din 1991/2003
este unul conflictual. Inclusiv autorii „Raportului Comisiei Prezidenţiale
de Analiză a Regimului Politic şi Constituţional din România – Pentru
consolidarea statului de drept –” ezită să definească tipul de regim politic
din România, prezentând însă trăsăturile principale ale regimurilor
politice de tip prezidenţial, semi-prezidenţial şi parlamentar.
Orice analiză informată asupra regimului politic din România nu
poate susţine că ţara noastră este o republică semi-prezidenţială. Chiar
dacă este ales prin vot direct, Preşedintele României nu are competenţele
executive largi pe care le are Preşedintele Franţei. Constituţia României,
instituie, cu claritate, rolul Parlamentului de „organ reprezentativ
suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”. Nu se
creează o legitimitate partajată între preşedinte şi parlament, ci toate
instituţiile politice îşi extrag competenţele ori se raportează la acţiunea
Parlamentului României. Legitimitatea obţinută de Preşedintele
Republicii prin vot direct este importantă, dar ea este subordonată
voinţei Parlamentului, care-l şi poate suspenda din funcţie, fără însă ca
Preşedintele României să poată dizolva Parlamentul din proprie iniţiativă,
decât ca rezultat al unor proceduri parlamentare (în urma unei moţiuni
de cenzură şi a eşecului formării unei majorităţi parlamentare.)
Analiza competenţelor stabilite pentru şeful statului relevă un
paradox: în timp ce prin art. 79 (80 în Constituţia din 2003) i s-a
încredinţat un rol important, mijloacele de care dispune (sub forma
atribuţiilor conferite) sunt relativ reduse în raport cu misiunile ce
urmează a fi îndeplinite.
De-a lungul timpului unii s-au străduit să extragă pentru şeful
statului puteri decizionale în materia politicii externe, din legislaţia care
îi conferă rolul de a prezida şedinţele Consiliului Suprem de Apărare a
Ţării. Acesta nu este, însă, un for de decizie ci unul de coordonare între
instituţii care nu se subordonează ierarhic. De aceea el nici nu răspunde
în mod direct şi în nume propriu ci numai instituţiile componente
răspund. Mai mult, a prezida (o şedinţă, un for) nu înseamnă a decide
sau a conduce. De aceea, Guvernul nu se poate apăra de răspundere în
faţa Parlamentului invocând hotărârile Consiliului amintit.
Alegerea prin vot universal şi direct a Preşedintelui României, în
cadrul regimului parlamentar, nu îi conferă acestuia prerogative
executive semnificative, însă îi conferă autoritatea morală şi politică
pentru exercitarea funcţiei de mediere între puterile statului, precum şi
între stat şi societate. Acesta este sensul în care trebuie înţelese
prerogativele executive limitate ale Preşedintelui Republicii, în
comparaţie, de exemplu, cu prerogativele şefului de stat din Franţa sau
Portugalia. Dacă în aceste două state, Preşedintele emite un mare număr
de acte prezidenţiale fără a fi contrasemnate de primul ministru,
decretele Preşedintelui României trebuie contrasemnate de primulministru
iar alte atribuţii sunt condiţionate de voinţa Parlamentului. Din
acest punct de vedere, prerogativele Preşedintelui României se aseamănă
cu cele ale şefului statului din Austria, Irlanda, Islanda. În baza textului
constituţional, România este un regim parlamentar cu un preşedinte
ales în mod direct sau un regim semi-prezidenţial parlamentarizat
(„semi-semi-prezidenţial”). Doar exercitarea voluntaristă a funcţiei
prezidenţiale, în baza doctrinei „preşedintelui-jucător” a condus la
percepţia că România ar fi un regim de tip semi-prezidenţial, percepţia
accentuată în timpul cabinetelor Emil Boc şi Mihai Răzvan Ungureanu.
Reprezentarea statelor în Consiliul European
a) Baza legală comunitară
Activitatea Consiliului European este reglementată de Tratatul de
la Lisabona, adoptat în 2007 şi ratificat ulterior de toate statele membre,
şi de Regulamentul de Procedură al Consiliului, adoptat la 1 decembrie
2009.
Tratatul de la Lisabona prevede, în versiunea sa consolidată, la
art. 15, alin. 2, următoarele: „Consiliul European este compus din şefii
de stat sau de guvern ai statelor membre, precum şi din preşedintele său
şi preşedintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri
externe şi politica de securitate participă la lucrările Consiliului
European”. Această prevedere lasă practic la latitudinea statelor membre
să îşi stabilească modul de reprezentare (şef de stat sau de guvern), în
funcţie de reglementările lor constituţionale specifice.
La rândul său, Regulamentul de Procedură reproduce, în mod
similar, la art. 4, aliniatul existent în art. 15 din Tratatul de la Lisabona.
Astfel, statele membre sunt singurele care îşi pot desemna
reprezentantul în Consiliul European, însă ele nu pot avea decât un
singur reprezentant, cu excepţia cazurilor în care este necesară prezenţa
unui ministru specializat (al II-lea paragraf al art. 4 din Regulament).
b) Cine reprezintă Uniunea Europeană?
Problema reprezentării externe nu este exclusiv românească. Chiar
la nivelul Uniunii Europene se manifestă serioase contradicţii şi tensiuni
în materie. Ca şi în cazul României, din jocul intereselor desfăşurat în
contextul unui anume raport de putere, au rezultat prevederi ale
tratatelor europene creatoare de suprapuneri, confuzii şi tensiuni. Astfel
în art. 9 B penultimul paragraf din Tratatul de la Lisabona se poate citi
că „Preşedintele Consiliului European asigură, la nivelul său şi în
această calitate, reprezentarea externă a UE în probleme referitoare la
politica externă şi de securitate comună, fără a aduce atingere
atribuţiilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi
politica de securitate.” Despre acesta din urmă art. 9 E (2) spune:
„Înaltul reprezentant conduce politica externă şi de securitate comună a
Uniunii.” Prin urmare, unul „reprezintă” iar altul „conduce”. Cum poţi,
însă, conduce fără să reprezinţi? Dar, mai ales, cu cine doresc să
vorbească partenerii externi: cu conducătorul sau cu reprezentantul? În
fine, din art. 9 D (1) aflăm că exceptând politica externă şi de securitate
comună, Comisia Europeană, evident prin preşedintele ei, „asigură
reprezentarea externă a Uniunii” cu excepţia politicii externe şi de
securitate comune. Cum se poate face distincţie, însă, între politicile
privind ajutorul extern pentru dezvoltare sau cele referitoare la comerţul
exterior şi problematica generală a securităţii sau a relaţiilor politice?
Mai ales atunci când pe agenda unor reuniuni internaţionale se găsesc la
un loc subiecte din toate aceste categorii?
Această confuzie şi suprapunere de roluri la nivelul Uniunii
Europene între Preşedintele Consiliului, Preşedintele Comisiei şi Înaltul
Reprezentant poate explica percepţia internaţională asupra UE ca un
actor „slab”, „complicat” şi „ineficient”.
c) Analiza comparativă a reprezentării statelor membre în
Consiliul European
Din analiza sistemelor politice ale statelor membre ale Uniunii
Europene rezultă o serie de caracteristici care au un impact direct
asupra reprezentării ţării în cadrul Consiliului European. Astfel, din cele
27 de state membre, 7 sunt monarhii constituţionale, iar reprezentanţii
lor în Consiliul European sunt Prim Miniştrii. Din celelalte 20 de ţări
membre, 18 au un regim republican de tip parlamentar, una este
republică prezidenţială (Cipru) şi o republică semi-prezidenţială (Franţa).
În consecinţă, Cipru şi Franţa sunt reprezentate în Consiliul European
de preşedinţi. Din cele 18 republici cu regim parlamentar, în 10
preşedintele este ales prin vot universal de către cetăţeni, însă doar
Lituania şi România sunt reprezentate de preşedinţi în Consiliul
European (vezi tabelul 1).
Pentru o mai bună imagine a modului în care sunt reprezentate în
Consiliul European statele membre cu un sistem asemănător cu al
României, trebuie să analizăm competenţele conferite şefului statului din
aceste ţări. Avem în vedere instituţiile prezidenţiale din Austria, Bulgaria
şi Polonia, ţări reprezentate de primii miniştri, dar şi din Lituania,
reprezentată de preşedinte. În toate aceste cazuri, preşedintele este ales
prin vot universal.
În privinţa preşedintelui Austriei, acesta reprezintă statul
austriac pe plan internaţional, primeşte acreditările diplomaţilor străini
şi acreditează reprezentanţi diplomatici ai statului austriac în
străinătate, încheie tratate şi poate autoriza Guvernul Federal să încheie
anumite tratate internaţionale. De asemenea, el este responsabil în faţa
Adunării Federale (parlamentul cu ambele camere), convocate de
Cancelarul Federal (primul ministru), poate fi suspendat printr-un
referendum, la solicitarea Adunării Federale, iar dacă referendumul
confirmă hotărârea Adunării Federale el este demis. Preşedintele Austriei
numeşte primul ministru şi poate propune chiar şi componenţa
guvernului, care trebuie însă validată de parlament. Preşedintele
austriac poate dizolva Consiliul Naţional (camera inferioară a
parlamentului). Totuşi, Austria este reprezentată în Consiliul European
de primul ministru, considerat a fi deţinătorul concret al puterii
executive.
În cazul Bulgariei, preşedintele este reprezentantul simbolic al
ţării în relaţiile internaţionale, însă nu are atribuţii pentru punerea în
aplicare a politicii externe naţionale. El poate încheia tratate
internaţionale, poate numi sau revoca ambasadori, la propunerea
Consiliului de Miniştri, numeşte primul ministru, în urma alegerilor
legislative şi poate dizolva parlamentul, dacă acesta nu acordă votul de
învestitură noului guvern. Preşedintele bulgar este şi comandantul
suprem al forţelor armate, prezidează Consiliul Consultativ de Securitate
Naţională, poate exercita veto legislativ o singură dată înainte de
promulgarea unei legi adoptate de parlament şi poate fi suspendat prin
votul a două treimi din parlamentari, însă doar confirmarea deciziei de
către Curtea Constituţională. Bulgaria este reprezentată în Consiliul
European de primul ministru.
parlamentar şi variantele lor europene
Chestiunea responsabilităţii conceperii şi executării politicii
internaţionale a unui stat, respectiv a reprezentării internaţionale a
ţărilor trebuie înţeleasă în contextul mai larg al tipului de regim politic.
În cele ce urmează oferim câteva trăsături generale ale regimurilor
prezidenţiale, semi-prezidenţiale şi a celor parlamentare.
a) Regimul prezidenţial
Model clasic al regimurilor democratice de tip prezidenţial îl
reprezintă Statele Unite ale Americii. Din rândul statelor membre ale
Uniunii Europene doar republica Cipru. Între caracteristicile
fundamentale ale unui regim de tip prezidenţial menţionăm: (i)
preşedintele este ales prin vot direct, pentru a se bucura de o legitimitate
puternică; (ii) preşedintele exercită conducerea directă a guvernului,
funcţia de prim-ministru lipsind (puterea executivă este monocefală); (iii)
puterea preşedintelui este contrabalansată de o separaţie strictă a
puterilor, în care Parlamentul are atribuţii extinse, iar procedura
dizolvării adunării legislativă este absentă, spre deosebire de regimurile
semi-prezidenţiale şi parlamentare.
b) Definirea regimurilor semiprezidenţiale
Regimurile semi-prezidenţiale sunt sistemele politice care combină
mai multe însuşiri derivate ale sistemelor prezidenţiale şi parlamentare
clasice. Conform definiţiilor consacrate de principalii autori din domeniul
ştiinţelor politice (Maurice Duverger, Giovanni Sartori), un sistem poate fi
considerat semi-prezidenţial dacă: (i) preşedintele este ales prin vot
universal, direct sau indirect, pentru un mandat limitat; (ii) dispune de
atribuţii constituţionale semnificative, comparabile sau chiar simetrice
cu cele ale primului ministru. Spre deosebire de regimul parlamentar, în
regimurile semi-prezidenţiale conflictul dintre guvern şi preşedinte se
rezolvă în favoarea celui din urmă; (iii) nu depinde în nici un fel de votul
parlamentului dar nu poate guverna singur, ci doar împreună cu primul
ministru; (d) primul ministru depinde de votul parlamentului, dar este
independent de preşedinte, cu excepţia procedurii de desemnare.
Există mai multe tipuri de regimuri semi-prezidenţiale, în funcţie
de puterile atribuite preşedintelui şi primului ministru, însă modelul
clasic, mai ales din punct de vedere european este Franţa. În cadrul
sistemului constituţional francez, preşedintele şi primul ministru împart
puterea executivă. În mod concret, preşedintele Franţei este ales prin vot
universal direct şi, apoi, desemnează primul ministru. Tot preşedintele
este cel care aprobă componenţa guvernului, propusă de primul
ministru. De asemenea, preşedintele francez poate exercita veto
legislativ împotriva oricărei legi adoptate de parlament şi propusă spre
promulgare, prezidează şedinţele consiliului de miniştri, poate supune
referendumului public prin intermediul guvernului iniţiative
legislative ce pot fi astfel promulgate fără girul parlamentului, poate
dizolva camera inferioară a parlamentului, este comandantul suprem al
forţelor armate, garantul respectării integrităţii teritoriale a ţării şi al
respectării tratatelor internaţionale semnate de Franţa. Astfel, după cum
se poate observa, în cadrul regimurilor semi-prezidenţiale, instituţia
prezidenţială se bucură de atribuţii constituţionale semnificative.
c) Regimul parlamentar
În cadrul regimurilor parlamentare, puterea politică derivă, în mod
clasic de la instituţia parlamentului. Astfel, modelul clasic de
parlamentarism este cel britanic, unde, pe lângă puterea legislativă,
parlamentul desemnează şi puterea executivă (primul ministru şi
cabinetul său, obligatoriu membri ai parlamentului, la rândul lor). În
cazul sistemelor republicane parlamentare, cum sunt cele din Germania
sau Italia, parlamentul este cel care alege preşedintele, care însă are doar
un rol ceremonial de reprezentare (asemănător celui jucat de monarhul
britanic) a statului şi nu de guvernare propriu-zisă.
În cadrul regimurilor parlamentare există şi o serie de variaţii, cum
ar fi sistemele în care preşedintele este ales prin vot universal şi / sau în
care acesta are un rol sporit de reprezentare şi de mediere politică
(Austria, Bulgaria, Finlanda, Lituania, Polonia etc.). Totuşi, în aceste
cazuri, de obicei tot parlamentul este cel care dispune de puterea ultimă,
fie prin atributul suspendării preşedintelui, fie, mai ales, prin
dependenţa directă a guvernului de votul de încredere al
legislativului.
Regimul parlamentar este dominant în Uniunea Europeană, din
cele 27 de state membre doar două (Franţa şi Cipru) au o puternică notă
prezidenţialistă.
Rezumând diferenţele dintre cele trei tipuri de regimuri
politice, în privinţa relaţiilor din interiorul puterii executive
constatăm: în regimurile prezidenţiale guvernul este condus în mod
direct şi exclusiv de preşedinte; în regimurile semi-prezidenţiale
dualitatea puterii între preşedinte şi primul-ministru se
soluţionează prin supremaţia preşedintelui în faţa conducătorului
consiliului de miniştri; în regimurile parlamentare autoritatea
primului ministru este supusă controlului şi cenzurii parlamentului
iar preşedintele, indiferent de maniera de alegere, are competenţe
executive limitate.
d) România, regim semiprezidenţial sau parlamentar?
În rândul specialiştilor în sisteme politice, a juriştilor
constituţionalişti ori a celor în politică internaţională comparată
subiectul tipului de regim politic creat prin Constituţia din 1991/2003
este unul conflictual. Inclusiv autorii „Raportului Comisiei Prezidenţiale
de Analiză a Regimului Politic şi Constituţional din România – Pentru
consolidarea statului de drept –” ezită să definească tipul de regim politic
din România, prezentând însă trăsăturile principale ale regimurilor
politice de tip prezidenţial, semi-prezidenţial şi parlamentar.
Orice analiză informată asupra regimului politic din România nu
poate susţine că ţara noastră este o republică semi-prezidenţială. Chiar
dacă este ales prin vot direct, Preşedintele României nu are competenţele
executive largi pe care le are Preşedintele Franţei. Constituţia României,
instituie, cu claritate, rolul Parlamentului de „organ reprezentativ
suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”. Nu se
creează o legitimitate partajată între preşedinte şi parlament, ci toate
instituţiile politice îşi extrag competenţele ori se raportează la acţiunea
Parlamentului României. Legitimitatea obţinută de Preşedintele
Republicii prin vot direct este importantă, dar ea este subordonată
voinţei Parlamentului, care-l şi poate suspenda din funcţie, fără însă ca
Preşedintele României să poată dizolva Parlamentul din proprie iniţiativă,
decât ca rezultat al unor proceduri parlamentare (în urma unei moţiuni
de cenzură şi a eşecului formării unei majorităţi parlamentare.)
Analiza competenţelor stabilite pentru şeful statului relevă un
paradox: în timp ce prin art. 79 (80 în Constituţia din 2003) i s-a
încredinţat un rol important, mijloacele de care dispune (sub forma
atribuţiilor conferite) sunt relativ reduse în raport cu misiunile ce
urmează a fi îndeplinite.
De-a lungul timpului unii s-au străduit să extragă pentru şeful
statului puteri decizionale în materia politicii externe, din legislaţia care
îi conferă rolul de a prezida şedinţele Consiliului Suprem de Apărare a
Ţării. Acesta nu este, însă, un for de decizie ci unul de coordonare între
instituţii care nu se subordonează ierarhic. De aceea el nici nu răspunde
în mod direct şi în nume propriu ci numai instituţiile componente
răspund. Mai mult, a prezida (o şedinţă, un for) nu înseamnă a decide
sau a conduce. De aceea, Guvernul nu se poate apăra de răspundere în
faţa Parlamentului invocând hotărârile Consiliului amintit.
Alegerea prin vot universal şi direct a Preşedintelui României, în
cadrul regimului parlamentar, nu îi conferă acestuia prerogative
executive semnificative, însă îi conferă autoritatea morală şi politică
pentru exercitarea funcţiei de mediere între puterile statului, precum şi
între stat şi societate. Acesta este sensul în care trebuie înţelese
prerogativele executive limitate ale Preşedintelui Republicii, în
comparaţie, de exemplu, cu prerogativele şefului de stat din Franţa sau
Portugalia. Dacă în aceste două state, Preşedintele emite un mare număr
de acte prezidenţiale fără a fi contrasemnate de primul ministru,
decretele Preşedintelui României trebuie contrasemnate de primulministru
iar alte atribuţii sunt condiţionate de voinţa Parlamentului. Din
acest punct de vedere, prerogativele Preşedintelui României se aseamănă
cu cele ale şefului statului din Austria, Irlanda, Islanda. În baza textului
constituţional, România este un regim parlamentar cu un preşedinte
ales în mod direct sau un regim semi-prezidenţial parlamentarizat
(„semi-semi-prezidenţial”). Doar exercitarea voluntaristă a funcţiei
prezidenţiale, în baza doctrinei „preşedintelui-jucător” a condus la
percepţia că România ar fi un regim de tip semi-prezidenţial, percepţia
accentuată în timpul cabinetelor Emil Boc şi Mihai Răzvan Ungureanu.
Reprezentarea statelor în Consiliul European
a) Baza legală comunitară
Activitatea Consiliului European este reglementată de Tratatul de
la Lisabona, adoptat în 2007 şi ratificat ulterior de toate statele membre,
şi de Regulamentul de Procedură al Consiliului, adoptat la 1 decembrie
2009.
Tratatul de la Lisabona prevede, în versiunea sa consolidată, la
art. 15, alin. 2, următoarele: „Consiliul European este compus din şefii
de stat sau de guvern ai statelor membre, precum şi din preşedintele său
şi preşedintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri
externe şi politica de securitate participă la lucrările Consiliului
European”. Această prevedere lasă practic la latitudinea statelor membre
să îşi stabilească modul de reprezentare (şef de stat sau de guvern), în
funcţie de reglementările lor constituţionale specifice.
La rândul său, Regulamentul de Procedură reproduce, în mod
similar, la art. 4, aliniatul existent în art. 15 din Tratatul de la Lisabona.
Astfel, statele membre sunt singurele care îşi pot desemna
reprezentantul în Consiliul European, însă ele nu pot avea decât un
singur reprezentant, cu excepţia cazurilor în care este necesară prezenţa
unui ministru specializat (al II-lea paragraf al art. 4 din Regulament).
b) Cine reprezintă Uniunea Europeană?
Problema reprezentării externe nu este exclusiv românească. Chiar
la nivelul Uniunii Europene se manifestă serioase contradicţii şi tensiuni
în materie. Ca şi în cazul României, din jocul intereselor desfăşurat în
contextul unui anume raport de putere, au rezultat prevederi ale
tratatelor europene creatoare de suprapuneri, confuzii şi tensiuni. Astfel
în art. 9 B penultimul paragraf din Tratatul de la Lisabona se poate citi
că „Preşedintele Consiliului European asigură, la nivelul său şi în
această calitate, reprezentarea externă a UE în probleme referitoare la
politica externă şi de securitate comună, fără a aduce atingere
atribuţiilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi
politica de securitate.” Despre acesta din urmă art. 9 E (2) spune:
„Înaltul reprezentant conduce politica externă şi de securitate comună a
Uniunii.” Prin urmare, unul „reprezintă” iar altul „conduce”. Cum poţi,
însă, conduce fără să reprezinţi? Dar, mai ales, cu cine doresc să
vorbească partenerii externi: cu conducătorul sau cu reprezentantul? În
fine, din art. 9 D (1) aflăm că exceptând politica externă şi de securitate
comună, Comisia Europeană, evident prin preşedintele ei, „asigură
reprezentarea externă a Uniunii” cu excepţia politicii externe şi de
securitate comune. Cum se poate face distincţie, însă, între politicile
privind ajutorul extern pentru dezvoltare sau cele referitoare la comerţul
exterior şi problematica generală a securităţii sau a relaţiilor politice?
Mai ales atunci când pe agenda unor reuniuni internaţionale se găsesc la
un loc subiecte din toate aceste categorii?
Această confuzie şi suprapunere de roluri la nivelul Uniunii
Europene între Preşedintele Consiliului, Preşedintele Comisiei şi Înaltul
Reprezentant poate explica percepţia internaţională asupra UE ca un
actor „slab”, „complicat” şi „ineficient”.
c) Analiza comparativă a reprezentării statelor membre în
Consiliul European
Din analiza sistemelor politice ale statelor membre ale Uniunii
Europene rezultă o serie de caracteristici care au un impact direct
asupra reprezentării ţării în cadrul Consiliului European. Astfel, din cele
27 de state membre, 7 sunt monarhii constituţionale, iar reprezentanţii
lor în Consiliul European sunt Prim Miniştrii. Din celelalte 20 de ţări
membre, 18 au un regim republican de tip parlamentar, una este
republică prezidenţială (Cipru) şi o republică semi-prezidenţială (Franţa).
În consecinţă, Cipru şi Franţa sunt reprezentate în Consiliul European
de preşedinţi. Din cele 18 republici cu regim parlamentar, în 10
preşedintele este ales prin vot universal de către cetăţeni, însă doar
Lituania şi România sunt reprezentate de preşedinţi în Consiliul
European (vezi tabelul 1).
Pentru o mai bună imagine a modului în care sunt reprezentate în
Consiliul European statele membre cu un sistem asemănător cu al
României, trebuie să analizăm competenţele conferite şefului statului din
aceste ţări. Avem în vedere instituţiile prezidenţiale din Austria, Bulgaria
şi Polonia, ţări reprezentate de primii miniştri, dar şi din Lituania,
reprezentată de preşedinte. În toate aceste cazuri, preşedintele este ales
prin vot universal.
În privinţa preşedintelui Austriei, acesta reprezintă statul
austriac pe plan internaţional, primeşte acreditările diplomaţilor străini
şi acreditează reprezentanţi diplomatici ai statului austriac în
străinătate, încheie tratate şi poate autoriza Guvernul Federal să încheie
anumite tratate internaţionale. De asemenea, el este responsabil în faţa
Adunării Federale (parlamentul cu ambele camere), convocate de
Cancelarul Federal (primul ministru), poate fi suspendat printr-un
referendum, la solicitarea Adunării Federale, iar dacă referendumul
confirmă hotărârea Adunării Federale el este demis. Preşedintele Austriei
numeşte primul ministru şi poate propune chiar şi componenţa
guvernului, care trebuie însă validată de parlament. Preşedintele
austriac poate dizolva Consiliul Naţional (camera inferioară a
parlamentului). Totuşi, Austria este reprezentată în Consiliul European
de primul ministru, considerat a fi deţinătorul concret al puterii
executive.
În cazul Bulgariei, preşedintele este reprezentantul simbolic al
ţării în relaţiile internaţionale, însă nu are atribuţii pentru punerea în
aplicare a politicii externe naţionale. El poate încheia tratate
internaţionale, poate numi sau revoca ambasadori, la propunerea
Consiliului de Miniştri, numeşte primul ministru, în urma alegerilor
legislative şi poate dizolva parlamentul, dacă acesta nu acordă votul de
învestitură noului guvern. Preşedintele bulgar este şi comandantul
suprem al forţelor armate, prezidează Consiliul Consultativ de Securitate
Naţională, poate exercita veto legislativ o singură dată înainte de
promulgarea unei legi adoptate de parlament şi poate fi suspendat prin
votul a două treimi din parlamentari, însă doar confirmarea deciziei de
către Curtea Constituţională. Bulgaria este reprezentată în Consiliul
European de primul ministru.
În Polonia, potrivit Constituţiei, preşedintele poate ratifica sau
denunţa tratate internaţionale după consultarea Tribunalului
Constituţional, poate acredita sau revoca ambasadori ai Poloniei sau ai
altor ţări în Polonia şi trebuie să colaboreze cu primul ministru şi cu
ministru de externe în domeniul politicii externe (art. 133, alin. 3).
Preşedintele Poloniei este comandantul suprem al forţelor armate şi
prezidează Consiliul de Securitate Naţională, organ consultativ aflat la
dispoziţia sa. El prezidează, în mod extraordinar, şedinţele Consiliului de
Miniştri dar fără a avea putere de decizie în cadrul acestuia şi poate
dizolva Sejmul (camera inferioară a parlamentului), dacă acesta nu
acordă votul de învestitură guvernului de trei ori succesiv. De asemenea,
preşedintele poate fi demis pentru încălcarea Constituţiei, prin votul a
două treimi din membrii parlamentului. Polonia este reprezentată în
Consiliul European de primul ministru.
În cazul Lituaniei, preşedintele poate semna tratate
internaţionale, care urmează a fi ratificate de parlament, poate acredita
sau revoca ambasadorii Lituaniei sau ai altor ţări în Lituania, numeşte
primul ministru şi aprobă componenţa guvernului, este comandantul
suprem al forţelor armate. Preşedintele Lituaniei poate fi demis în cazul
încălcării Constituţiei sau a comiterii unor fapte penale, prin votul a 60%
dintre parlamentari. Pe de altă parte, preşedintele Lituaniei are atribuţia
constituţională de a trasa liniile directoare ale politicii externe a ţării şi
de a desfăşura politica externă a ţării cu ajutorul guvernului (art. 84,
alin. 1). Din acest motiv, Lituania este reprezentată în Consiliul
European de preşedinte.
Nu intenţionăm să extindem analiza şi asupra altor state
europene, deoarece se poate extrage o concluzie indubitabilă: preşedinţii
republicilor parlamentare au anumite atribuţii (limitate) în domeniul
politicii externe şi apărării, însă gestiunea afacerilor comunitare la
nivelul Consiliului European este o chestiune discutată între şefii de
guvern.
III. Cazul României
a) Prevederile Constituţiei
Principalul text este cel al art. 102 care prevede limpede că
„Guvernul, potrivit programului său de guvernare aprobat de Parlament,
asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării”. Aceste dispoziţii
trebuie corelate cu cele ale art. 61 (1) potrivit cărora „Parlamentul este
organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate
legiuitoare a ţării.” şi ale art. 69 (2) care statuează că „Orice mandat
imperativ este nul”. Deşi se referă la mandatul parlamentar, prevederea
din urmă este aplicabilă şi mandatului prezidenţial întrucât exprimă un
principiu al democraţiei reprezentative.
În consecinţă, majoritatea parlamentară, în virtutea calităţii de cel
mai înalt reprezentant al poporului român, de la care a primit un mandat
general şi abstract, aprobă propunerea de mandat specific formulată de
Guvern, după care acesta are deplina putere în privinţa aplicării concrete
a respectivului mandat. Mandatul specific înscris în programul de
guvernare acoperă totalitatea politicii interne şi externe a ţării, fără nici o
excepţie.
Preşedintele Republicii primeşte şi el de la alegători tot un mandat
general, neimperativ. Acest mandat nu este însă, trecut în expresie
specifică de către Parlament. Deplasarea de la abstract la concret o face
Preşedintele Republicii însuşi dar în limitele definite expres de
Constituţie.
Rolul Preşedintelui este precizat de art. 80 în următorii termeni:
„(1) Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul
independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.” şi
„(2) Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna
funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită
funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi
societate.” Fără a intra în detalii, să subliniem doar că nici una dintre
aceste funcţii nu este executivă şi de aceea nu presupune conferirea
instrumentelor necesare îndeplinirii unei obligaţii de rezultat. Textele
citate îi conferă Preşedintelui Republicii fie calitatea de simbol al naţiunii
fie îndatorirea de a depune toate diligenţele pe care i le permite
autoritatea sa moral-politică spre a asigura constituţionalitatea
acţiunilor publice, precum şi viabilitatea echilibrelor inter-instituţionale
şi sociale de care depinde coerenţa naţiunii. Tocmai spre a reuşi în
îndeplinirea unui asemenea rol strategic Preşedintele trebuie să rămână
în afara managementului cotidian al afacerilor publice. În legătură cu
aceasta şi spre a asigura sincronia între strategia naţională şi tacticile
administrative, el are dreptul de a cere să fie consultat şi are capacitatea
de a încuraja sau de a avertiza Guvernul. (De aceea art. 87 din
Constituţie prevede că „şeful statului poate lua parte la şedinţele
guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica
externa, apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice...”).
Funcţia de „reprezentare a statului român” implică prerogativa
personificării statului dar nu şi al personalizării lui. Preşedintele
simbolizează statul dar nu îl conduce potrivit concepţiei sale. El nici nu
propune nici nu exercită politica internă şi externă ci dă numai faţă
umană, sintetică, vizibilă statului, altminteri invizibil şi abstract. De
aceea Parlamentul nu îl poate chestiona pe Preşedinte pe teme de politică
externă sau internă. Preşedintele poate fi suspendat numai pentru
ilegalităţi săvârşite personal.
Referitor la atribuţiile Preşedintelui în domeniul politicii externe
Constituţia, la art. 91 (1), prevede că „şeful statului încheie tratate
internaţionale în numele României, negociate de Guvern, (…).”; art. 91
(2) că „Preşedintele, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă
ambasadori (…)”; iar art 91 (3) că „reprezentanţii diplomatici ai altor state
sunt acreditaţi pe lângă Preşedintele României”.
Concluzia se impune: Guvernul are competenţa în materie de
politică internaţională. Preşedintele o oficializează din mandat
guvernamental. Doar aşa pot cetăţenii supraveghea în mod curent, prin
intermediul Parlamentului, mersul politicii româneşti. Căci numai
Guvernul răspunde în faţa legislativului pentru politica sa; mai exact
pentru deciziile de oportunitate politică.
Ca să reprezinte statul în concret iar nu doar ca simbol,
Preşedintele trebuie să primească un mandat. În drept există şi
mandat fără reprezentare (când mandatarul acţionează în numele său
dar pe contul mandantului) dar nu există reprezentare fără mandat. Or,
după cum am văzut cel care este deţinătorul unui mandat concret este
Guvernul. În consecinţă, spre a reprezenta statul în exerciţiul unui
mandat concret Preşedintele ar avea nevoie să primească acel mandat de
la deţinătorul lui constituţional, Guvernul.
b) Dimensiunea pragmatică a acţiunii internaţionale a României
Întrebarea legată de reprezentarea externă a României la nivel
politic înalt a constituit subiect de controversă de la adoptarea primei
Constituţii post-comuniste a ţării. În acest context demne de remarcat
sunt două aspecte. Primul este acela că o dezbatere similară pe tema
politicii interne nu a fost nici măcar schiţată, ca şi când între planul
intern şi cel extern nu ar exista nici o legătură. Al doilea se referă la
împrejurarea că disputa nu a adus în discuţie relaţia dintre conceperea
şi aplicarea politicii externe, răspunderea pentru politica externă şi
reprezentarea statului în acţiunea externă.
Formula lui Nicolae Titulescu, „Daţi-mi o bună politică internă şi
vă voi da o bună politică externă”, este bine cunoscută şi ea subliniază
cu justeţe legătura intrinsecă dintre cele două laturi ale politicii
naţionale. În epoca interdependenţelor globale, mai ales, pe drept numită
şi post-westfaliană sau post-naţională, reciproca („Daţi-mi o bună
politică externă şi vă voi da o bună politică internă”) este şi ea adevărată.
Prin urmare, a separa conceperea şi executarea lor este o greşeală. O
greşeală pe care Constituţia României nu o face. În art. 102 aceasta
spune, o repetăm: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare
aprobat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a
ţării”. Aşadar, Guvernul, sub supravegherea politică a Parlamentului ca
reprezentant direct împuternicit de naţiune, concepte şi execută,
programează şi realizează atât politica internă cât şi pe cea externă a
ţării. Fiecare dintre ele trebuie să fie coerentă şi, deci, unitară, iar
ansamblul lor de asemenea.
Consecinţa este – şi aceasta se regăseşte în alte prevederi
constituţionale necontroversate – că răspunderea pentru realizarea
politicii externe revine tot Guvernului. El răspunde în faţa Parlamentului
(permanent) şi a electoratului (efectiv cu prilejul alegerilor). Nici nu s-ar
putea altfel. Cel care execută este şi chemat să răspundă pentru ceea ce
face. Nimeni nu o contestă.
Dacă problema conceperii şi executării politicii externe este în
afara disputei, cea a reprezentării naşte pasiuni. În focul acestora nu se
observă nici măcar că art. 80 (1) din Constituţie nu face distincţie între
reprezentarea externă şi cea internă atunci când spune că „Preşedintele
României reprezintă statul român...”. În lipsa unei atari distincţii
cuvântul are, în orice interpretare făcută cu bună credinţă, sensul că
„simbolizează”, „personifică”, „încarnează” statul – în relaţia cu cetăţenii
(cu poporul) şi în cea cu interlocutorii străini. (Evident Preşedintele nu
este statul ci doar imaginea lui sintetică şi perceptibilă senzorial.)
În măsura în care între realizarea politicii externe şi răspunderea
pentru aceasta nu poate exista şi nu există separaţie, cu atât mai puţin
reprezentarea poate fi ruptă de realizare şi de răspundere.
În plan logic, se pune întrebarea: ce reprezintă acela care nu
concepe şi nu realizează politica externă? Poate el reprezenta persoana
(adică statul) în mod abstract, fără vreo legătură cu acţiunea ei; acţiune
exprimând interesele ei vitale? Ar fi absurd; iar o bună interpretare a legii
nu poate duce la soluţii absurde sugerând că legiuitorul a fost nebun.
În plan juridic, întrebarea este: poate exista un drept de
reprezentare fără răspunderea aferentă? Evident, nu! Urmează că, spre a
răspunde, reprezentantul trebuie să primească în prealabil un mandat
specific pe care să îl ducă la îndeplinire şi în funcţie de care să dea
socoteală. Un asemenea mandat nu poate fi primit decât de la cel care
concepe şi realizează în concret politica reprezentată. În plus, legea
trebuie să prevadă şi o procedură a răspunderii. O atare procedură are a
asigura coerenţa între răspunderea decidentului şi cea a
reprezentantului. Or, Preşedintele nu răspunde în faţa Parlamentului
pentru reprezentarea externă a statului decât în cazul în care prin
ilegalităţile comise se ajunge la suspendare sau la demiterea pentru
trădare. Acestea sunt, însă, cazuri excepţionale. Ce ne facem cu erorile
mai mici care pot fi corijate prin metode mai puţin dramatice? Poate
răspunde Guvernul pentru politica sa externă dar nu şi pentru
reprezentarea sa externă de care depinde realizarea ei? Poate, de
asemenea, răspunde Guvernul pentru un act de reprezentare pe care nu
l-a mandatat? În fine să mai adăugăm că, aşa cum Parlamentul nu îl
poate controla pe Preşedinte pentru activitatea sa curentă (nu există
prevedere constituţională în acest sens) tot aşa nu îl poate nici mandata.
Singurul mandatat şi controlat de Parlament este Guvernul.
Reglementarea este coerentă. Aplicarea ei trebuie să fie la fel. Guvernul
are, deci, capacitatea de a realiza politica externă şi sub aspectul
reprezentării externe. Astfel se asigură coerenţa acţiunii externe în
ansamblul ei.
În plan practic, se ridică întrebarea: cu cine preferă să negocieze
partenerii externi şi în cine au mai mare încredere? În decident
(Guvernul) sau în reprezentant (Preşedintele ca simplu intermediar)?
Răspunsul este evident: nu discuţi cu câinele care te latră ci cu cel care
îl ţine de lanţ. Reprezentarea externă a României nu poate fi desprinsă,
aşadar, de nevoia ca ea să fie şi eficientă.
Concluzii
Chestiunea reprezentării internaţionale a României nu a fost
întotdeauna o temă de confruntare politică întrucât, până în anul
2007 statul român nu a experimentat regimul de coabitare, iar între
preşedinţii Ion Iliescu, Emil Constantinescu şi prim-miniştrii Nicolae
Văcăroiu, Victor Ciorbea, Radu Vasile, Mugur Isărescu şi Adrian
Năstase s-a instaurat cutuma partajării competenţelor, chiar dacă
Constituţia din 1991, revizuită în anul 2003, nu impune o atare
înţelegere între persoane. În perioada 2007-2008 s-a ajuns la o
situaţie tensionată, iar chestiunea reprezentării internaţionale a
României a devenit una conflictuală. Acum, în condiţiile unui an
electoral, tema participării în Consiliul European se poate transforma
într-o problemă politică majoră.
La nivelul Uniunii Europene „afacerile comunitare” nu sunt
considerate a fi chestiuni de „politică externă”, ci elemente ale unei
„politici interne extinse”. De aceea, cu excepţia Franţei, Ciprului şi
Lituaniei, la Consiliile Europe, indiferent de tematica lor, statele
sunt reprezentate la nivelul prim-ministerial. Ţări precum Austria,
Bulgaria sau Polonia, în care preşedinţii de stat sunt aleşi prin vot
direct, sunt reprezentate în Consiliul European de către şefii de
guvern.
Chestiunea participării la Consiliul European nu trebuie văzută din
perspectiva extravagantă a „pozei de grup” cu ceilalţi lideri europeni,
ci a relaţiei: concepţie-executare-reprezentare-responsabilitate în
politica internaţională ori în afacerile comunitare. Dintr-o atare
perspectivă, singurul abilitat să participe la Consiliul European este
şeful guvernului, oricum s-ar numi el şi indiferent cine ar fi
Preşedintele Republicii.
Parlamentul României nu poate acorda Preşedintelui României
un mandat de reprezentare în Consiliul European, deoarece
printr-o astfel de hotărâre s-ar încălca prevederile Constituţiei -
art.102 (1), care obligă guvernul să asigure realizarea politicii interne
şi externe a ţării. Ceea ce poate face instituţia parlamentară, pe
termen scurt, este adoptarea unei hotărâri prin care să clarifice
raporturile interinstituţionale în cadrul puterii executive, iar pe
termen lung să adopte o lege prin care toate interpretările
contradictorii ale legii fundamentale să fie clarificate.
Guvernul îi poate acorda Preşedintelui României un mandat de
reprezentare în Consiliul European, dacă în acest fel se consideră
că interesele naţionale şi europene sunt mai bine apărate, însă
Preşedintele României trebuie invitat într-o şedinţă de guvern
pentru a informa cu privire la îndeplinirea mandatului. Într-o
atare ipoteză, Primul Ministru ar trebui să informeze Consiliul
European că România urmează să fie reprezentată, la unul sau mai
multe summit-uri de către Preşedintele Republicii. Pe o atare bază
Guvernul ar fi în măsură să informeze Parlamentul și să răspundă în
fața lui pentru cele întâmplate la Consiliul European.
Revenirea la litera şi spiritul Constituţiei este strict necesară pentru a
preveni adâncirea situaţiei de conflict politic din România. Intrarea
vieţii politice în logica unei noi suspendări din funcţie a preşedintelui
Traian Băsescu nu este de dorit, în condiţiile turbulenţelor politice şi
economice din Uniunea Europeană. Dar ipoteza suspendării nici nu
poate fi total exclusă, dacă raporturile dintre Preşedintele Republicii şi
Guvernul României vor deveni unele exclusiv conflictuale.
(http://blogponta.files.wordpress.com/2012/05/raport_reprezentare_rom.pdf)
denunţa tratate internaţionale după consultarea Tribunalului
Constituţional, poate acredita sau revoca ambasadori ai Poloniei sau ai
altor ţări în Polonia şi trebuie să colaboreze cu primul ministru şi cu
ministru de externe în domeniul politicii externe (art. 133, alin. 3).
Preşedintele Poloniei este comandantul suprem al forţelor armate şi
prezidează Consiliul de Securitate Naţională, organ consultativ aflat la
dispoziţia sa. El prezidează, în mod extraordinar, şedinţele Consiliului de
Miniştri dar fără a avea putere de decizie în cadrul acestuia şi poate
dizolva Sejmul (camera inferioară a parlamentului), dacă acesta nu
acordă votul de învestitură guvernului de trei ori succesiv. De asemenea,
preşedintele poate fi demis pentru încălcarea Constituţiei, prin votul a
două treimi din membrii parlamentului. Polonia este reprezentată în
Consiliul European de primul ministru.
În cazul Lituaniei, preşedintele poate semna tratate
internaţionale, care urmează a fi ratificate de parlament, poate acredita
sau revoca ambasadorii Lituaniei sau ai altor ţări în Lituania, numeşte
primul ministru şi aprobă componenţa guvernului, este comandantul
suprem al forţelor armate. Preşedintele Lituaniei poate fi demis în cazul
încălcării Constituţiei sau a comiterii unor fapte penale, prin votul a 60%
dintre parlamentari. Pe de altă parte, preşedintele Lituaniei are atribuţia
constituţională de a trasa liniile directoare ale politicii externe a ţării şi
de a desfăşura politica externă a ţării cu ajutorul guvernului (art. 84,
alin. 1). Din acest motiv, Lituania este reprezentată în Consiliul
European de preşedinte.
Nu intenţionăm să extindem analiza şi asupra altor state
europene, deoarece se poate extrage o concluzie indubitabilă: preşedinţii
republicilor parlamentare au anumite atribuţii (limitate) în domeniul
politicii externe şi apărării, însă gestiunea afacerilor comunitare la
nivelul Consiliului European este o chestiune discutată între şefii de
guvern.
III. Cazul României
a) Prevederile Constituţiei
Principalul text este cel al art. 102 care prevede limpede că
„Guvernul, potrivit programului său de guvernare aprobat de Parlament,
asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării”. Aceste dispoziţii
trebuie corelate cu cele ale art. 61 (1) potrivit cărora „Parlamentul este
organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate
legiuitoare a ţării.” şi ale art. 69 (2) care statuează că „Orice mandat
imperativ este nul”. Deşi se referă la mandatul parlamentar, prevederea
din urmă este aplicabilă şi mandatului prezidenţial întrucât exprimă un
principiu al democraţiei reprezentative.
În consecinţă, majoritatea parlamentară, în virtutea calităţii de cel
mai înalt reprezentant al poporului român, de la care a primit un mandat
general şi abstract, aprobă propunerea de mandat specific formulată de
Guvern, după care acesta are deplina putere în privinţa aplicării concrete
a respectivului mandat. Mandatul specific înscris în programul de
guvernare acoperă totalitatea politicii interne şi externe a ţării, fără nici o
excepţie.
Preşedintele Republicii primeşte şi el de la alegători tot un mandat
general, neimperativ. Acest mandat nu este însă, trecut în expresie
specifică de către Parlament. Deplasarea de la abstract la concret o face
Preşedintele Republicii însuşi dar în limitele definite expres de
Constituţie.
Rolul Preşedintelui este precizat de art. 80 în următorii termeni:
„(1) Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul
independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.” şi
„(2) Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna
funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită
funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi
societate.” Fără a intra în detalii, să subliniem doar că nici una dintre
aceste funcţii nu este executivă şi de aceea nu presupune conferirea
instrumentelor necesare îndeplinirii unei obligaţii de rezultat. Textele
citate îi conferă Preşedintelui Republicii fie calitatea de simbol al naţiunii
fie îndatorirea de a depune toate diligenţele pe care i le permite
autoritatea sa moral-politică spre a asigura constituţionalitatea
acţiunilor publice, precum şi viabilitatea echilibrelor inter-instituţionale
şi sociale de care depinde coerenţa naţiunii. Tocmai spre a reuşi în
îndeplinirea unui asemenea rol strategic Preşedintele trebuie să rămână
în afara managementului cotidian al afacerilor publice. În legătură cu
aceasta şi spre a asigura sincronia între strategia naţională şi tacticile
administrative, el are dreptul de a cere să fie consultat şi are capacitatea
de a încuraja sau de a avertiza Guvernul. (De aceea art. 87 din
Constituţie prevede că „şeful statului poate lua parte la şedinţele
guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica
externa, apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice...”).
Funcţia de „reprezentare a statului român” implică prerogativa
personificării statului dar nu şi al personalizării lui. Preşedintele
simbolizează statul dar nu îl conduce potrivit concepţiei sale. El nici nu
propune nici nu exercită politica internă şi externă ci dă numai faţă
umană, sintetică, vizibilă statului, altminteri invizibil şi abstract. De
aceea Parlamentul nu îl poate chestiona pe Preşedinte pe teme de politică
externă sau internă. Preşedintele poate fi suspendat numai pentru
ilegalităţi săvârşite personal.
Referitor la atribuţiile Preşedintelui în domeniul politicii externe
Constituţia, la art. 91 (1), prevede că „şeful statului încheie tratate
internaţionale în numele României, negociate de Guvern, (…).”; art. 91
(2) că „Preşedintele, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă
ambasadori (…)”; iar art 91 (3) că „reprezentanţii diplomatici ai altor state
sunt acreditaţi pe lângă Preşedintele României”.
Concluzia se impune: Guvernul are competenţa în materie de
politică internaţională. Preşedintele o oficializează din mandat
guvernamental. Doar aşa pot cetăţenii supraveghea în mod curent, prin
intermediul Parlamentului, mersul politicii româneşti. Căci numai
Guvernul răspunde în faţa legislativului pentru politica sa; mai exact
pentru deciziile de oportunitate politică.
Ca să reprezinte statul în concret iar nu doar ca simbol,
Preşedintele trebuie să primească un mandat. În drept există şi
mandat fără reprezentare (când mandatarul acţionează în numele său
dar pe contul mandantului) dar nu există reprezentare fără mandat. Or,
după cum am văzut cel care este deţinătorul unui mandat concret este
Guvernul. În consecinţă, spre a reprezenta statul în exerciţiul unui
mandat concret Preşedintele ar avea nevoie să primească acel mandat de
la deţinătorul lui constituţional, Guvernul.
b) Dimensiunea pragmatică a acţiunii internaţionale a României
Întrebarea legată de reprezentarea externă a României la nivel
politic înalt a constituit subiect de controversă de la adoptarea primei
Constituţii post-comuniste a ţării. În acest context demne de remarcat
sunt două aspecte. Primul este acela că o dezbatere similară pe tema
politicii interne nu a fost nici măcar schiţată, ca şi când între planul
intern şi cel extern nu ar exista nici o legătură. Al doilea se referă la
împrejurarea că disputa nu a adus în discuţie relaţia dintre conceperea
şi aplicarea politicii externe, răspunderea pentru politica externă şi
reprezentarea statului în acţiunea externă.
Formula lui Nicolae Titulescu, „Daţi-mi o bună politică internă şi
vă voi da o bună politică externă”, este bine cunoscută şi ea subliniază
cu justeţe legătura intrinsecă dintre cele două laturi ale politicii
naţionale. În epoca interdependenţelor globale, mai ales, pe drept numită
şi post-westfaliană sau post-naţională, reciproca („Daţi-mi o bună
politică externă şi vă voi da o bună politică internă”) este şi ea adevărată.
Prin urmare, a separa conceperea şi executarea lor este o greşeală. O
greşeală pe care Constituţia României nu o face. În art. 102 aceasta
spune, o repetăm: „Guvernul, potrivit programului său de guvernare
aprobat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a
ţării”. Aşadar, Guvernul, sub supravegherea politică a Parlamentului ca
reprezentant direct împuternicit de naţiune, concepte şi execută,
programează şi realizează atât politica internă cât şi pe cea externă a
ţării. Fiecare dintre ele trebuie să fie coerentă şi, deci, unitară, iar
ansamblul lor de asemenea.
Consecinţa este – şi aceasta se regăseşte în alte prevederi
constituţionale necontroversate – că răspunderea pentru realizarea
politicii externe revine tot Guvernului. El răspunde în faţa Parlamentului
(permanent) şi a electoratului (efectiv cu prilejul alegerilor). Nici nu s-ar
putea altfel. Cel care execută este şi chemat să răspundă pentru ceea ce
face. Nimeni nu o contestă.
Dacă problema conceperii şi executării politicii externe este în
afara disputei, cea a reprezentării naşte pasiuni. În focul acestora nu se
observă nici măcar că art. 80 (1) din Constituţie nu face distincţie între
reprezentarea externă şi cea internă atunci când spune că „Preşedintele
României reprezintă statul român...”. În lipsa unei atari distincţii
cuvântul are, în orice interpretare făcută cu bună credinţă, sensul că
„simbolizează”, „personifică”, „încarnează” statul – în relaţia cu cetăţenii
(cu poporul) şi în cea cu interlocutorii străini. (Evident Preşedintele nu
este statul ci doar imaginea lui sintetică şi perceptibilă senzorial.)
În măsura în care între realizarea politicii externe şi răspunderea
pentru aceasta nu poate exista şi nu există separaţie, cu atât mai puţin
reprezentarea poate fi ruptă de realizare şi de răspundere.
În plan logic, se pune întrebarea: ce reprezintă acela care nu
concepe şi nu realizează politica externă? Poate el reprezenta persoana
(adică statul) în mod abstract, fără vreo legătură cu acţiunea ei; acţiune
exprimând interesele ei vitale? Ar fi absurd; iar o bună interpretare a legii
nu poate duce la soluţii absurde sugerând că legiuitorul a fost nebun.
În plan juridic, întrebarea este: poate exista un drept de
reprezentare fără răspunderea aferentă? Evident, nu! Urmează că, spre a
răspunde, reprezentantul trebuie să primească în prealabil un mandat
specific pe care să îl ducă la îndeplinire şi în funcţie de care să dea
socoteală. Un asemenea mandat nu poate fi primit decât de la cel care
concepe şi realizează în concret politica reprezentată. În plus, legea
trebuie să prevadă şi o procedură a răspunderii. O atare procedură are a
asigura coerenţa între răspunderea decidentului şi cea a
reprezentantului. Or, Preşedintele nu răspunde în faţa Parlamentului
pentru reprezentarea externă a statului decât în cazul în care prin
ilegalităţile comise se ajunge la suspendare sau la demiterea pentru
trădare. Acestea sunt, însă, cazuri excepţionale. Ce ne facem cu erorile
mai mici care pot fi corijate prin metode mai puţin dramatice? Poate
răspunde Guvernul pentru politica sa externă dar nu şi pentru
reprezentarea sa externă de care depinde realizarea ei? Poate, de
asemenea, răspunde Guvernul pentru un act de reprezentare pe care nu
l-a mandatat? În fine să mai adăugăm că, aşa cum Parlamentul nu îl
poate controla pe Preşedinte pentru activitatea sa curentă (nu există
prevedere constituţională în acest sens) tot aşa nu îl poate nici mandata.
Singurul mandatat şi controlat de Parlament este Guvernul.
Reglementarea este coerentă. Aplicarea ei trebuie să fie la fel. Guvernul
are, deci, capacitatea de a realiza politica externă şi sub aspectul
reprezentării externe. Astfel se asigură coerenţa acţiunii externe în
ansamblul ei.
În plan practic, se ridică întrebarea: cu cine preferă să negocieze
partenerii externi şi în cine au mai mare încredere? În decident
(Guvernul) sau în reprezentant (Preşedintele ca simplu intermediar)?
Răspunsul este evident: nu discuţi cu câinele care te latră ci cu cel care
îl ţine de lanţ. Reprezentarea externă a României nu poate fi desprinsă,
aşadar, de nevoia ca ea să fie şi eficientă.
Concluzii
Chestiunea reprezentării internaţionale a României nu a fost
întotdeauna o temă de confruntare politică întrucât, până în anul
2007 statul român nu a experimentat regimul de coabitare, iar între
preşedinţii Ion Iliescu, Emil Constantinescu şi prim-miniştrii Nicolae
Văcăroiu, Victor Ciorbea, Radu Vasile, Mugur Isărescu şi Adrian
Năstase s-a instaurat cutuma partajării competenţelor, chiar dacă
Constituţia din 1991, revizuită în anul 2003, nu impune o atare
înţelegere între persoane. În perioada 2007-2008 s-a ajuns la o
situaţie tensionată, iar chestiunea reprezentării internaţionale a
României a devenit una conflictuală. Acum, în condiţiile unui an
electoral, tema participării în Consiliul European se poate transforma
într-o problemă politică majoră.
La nivelul Uniunii Europene „afacerile comunitare” nu sunt
considerate a fi chestiuni de „politică externă”, ci elemente ale unei
„politici interne extinse”. De aceea, cu excepţia Franţei, Ciprului şi
Lituaniei, la Consiliile Europe, indiferent de tematica lor, statele
sunt reprezentate la nivelul prim-ministerial. Ţări precum Austria,
Bulgaria sau Polonia, în care preşedinţii de stat sunt aleşi prin vot
direct, sunt reprezentate în Consiliul European de către şefii de
guvern.
Chestiunea participării la Consiliul European nu trebuie văzută din
perspectiva extravagantă a „pozei de grup” cu ceilalţi lideri europeni,
ci a relaţiei: concepţie-executare-reprezentare-responsabilitate în
politica internaţională ori în afacerile comunitare. Dintr-o atare
perspectivă, singurul abilitat să participe la Consiliul European este
şeful guvernului, oricum s-ar numi el şi indiferent cine ar fi
Preşedintele Republicii.
Parlamentul României nu poate acorda Preşedintelui României
un mandat de reprezentare în Consiliul European, deoarece
printr-o astfel de hotărâre s-ar încălca prevederile Constituţiei -
art.102 (1), care obligă guvernul să asigure realizarea politicii interne
şi externe a ţării. Ceea ce poate face instituţia parlamentară, pe
termen scurt, este adoptarea unei hotărâri prin care să clarifice
raporturile interinstituţionale în cadrul puterii executive, iar pe
termen lung să adopte o lege prin care toate interpretările
contradictorii ale legii fundamentale să fie clarificate.
Guvernul îi poate acorda Preşedintelui României un mandat de
reprezentare în Consiliul European, dacă în acest fel se consideră
că interesele naţionale şi europene sunt mai bine apărate, însă
Preşedintele României trebuie invitat într-o şedinţă de guvern
pentru a informa cu privire la îndeplinirea mandatului. Într-o
atare ipoteză, Primul Ministru ar trebui să informeze Consiliul
European că România urmează să fie reprezentată, la unul sau mai
multe summit-uri de către Preşedintele Republicii. Pe o atare bază
Guvernul ar fi în măsură să informeze Parlamentul și să răspundă în
fața lui pentru cele întâmplate la Consiliul European.
Revenirea la litera şi spiritul Constituţiei este strict necesară pentru a
preveni adâncirea situaţiei de conflict politic din România. Intrarea
vieţii politice în logica unei noi suspendări din funcţie a preşedintelui
Traian Băsescu nu este de dorit, în condiţiile turbulenţelor politice şi
economice din Uniunea Europeană. Dar ipoteza suspendării nici nu
poate fi total exclusă, dacă raporturile dintre Preşedintele Republicii şi
Guvernul României vor deveni unele exclusiv conflictuale.
(http://blogponta.files.wordpress.com/2012/05/raport_reprezentare_rom.pdf)
Puteţi găsi interesante şi...
No comments:
Post a Comment