Prin bunăvoinţa PSD şi a domnul Adrian Năstase:
http://nastase.files.wordpress.com/2011/07/traducere.pdf
Adoptat de către Consiliul pentru Alegeri Democratice
la cea de-a 37-a reuniune
(Veneţia, 16 iunie 2011)
şi de către Comisia de la Veneţia
la cea de-a 87 sesiune plenară
(Veneţia, 17-18 iunie 2011)
pe baza observaţiilor făcute de
dna Josette DURRIEU (expert, Franţa)
dl Laszlo TRÓCSÁNYI (membru supleant, Ungaria)
2
CUPRINS
I. Introducere
1.Consiliul pentru alegeri democratice şi Comisia de la Veneţia au decis
să întocmească un studiu privind problema dreptului la vot al
cetăţenilor care trăiesc în străinătate.
2.Două documente care descriu situaţia în diverse state europene au
fost realizate în acest sens: un document care prezintă prevederile
legale privind votarea din afara ţării (CDL-EL(2010)013rev2) şi un
tabel centralizator (CDL-EL(2010)014 rev) care prezintă situaţia din
statele care sunt membre ale Comisiei de la Veneţia.
3. Pe baza acestora, dna Durrieu (expert, Franţa) şi dl Trócsányi
(membru supleant, Ungaria) au pregătit contribuţiile pe care se
bazează acest raport.
4.Acest raport a fost adoptat de către Consiliul pentru Alegeri
Democratice în cadrul celei de-a 37-a reuniuni (Veneţia, 16 iunie
3
2011) şi de către Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 87-a
sesiuni plenare (Veneţia, 17-18 iunie 2011).
II.Observaţii preliminare
5. În primul rând ar trebui să se sublinieze că dreptul la vot al
persoanelor care trăiesc în străinătate este o problemă foarte
complexă. Pe de o parte este vorba despre o problemă de principiu,
şi anume acordarea dreptului la vot acestei categorii de cetăţeni;
totuşi, pe de altă parte, ar trebui luate în considerare o serie de
aspecte specifice cu privire la diferitele modalităţi de executare a
deciziei mai sus amintite, şi anume cum pot beneficia de acest
drept cetăţenii care au reşedinţa în străinătate.
6. În general, există trei categorii de cetăţeni care trăiesc în străinătate:
în primul rând, cetăţenii unui stat care se pot afla peste hotare în
ziua alegerilor din motive profesionale sau personale; în al doilea
rând, există cetăţeni care locuiesc într-o altă ţară pentru o perioadă
definită sau temporară în scop academic sau legat de locul de
muncă; în sfârşit, a treia categorie cuprinde cetăţenii care trăiesc în
străinătate pentru o perioadă mai lungă de timp, care uneori pot
avea dublă cetăţenie şi care se stabilesc în ţara gazdă.
7. În acelaşi timp, este evident că aproape toate ţările europene
garantează dreptul la vot pentru aceste categorii diferite de
persoane. Cu toate acestea, statele au dreptul suveran de a decide
dacă să acorde sau nu dreptul la vot cetăţenilor domiciliaţi în
străinătate. Prin urmare, în considerarea deschiderii democratice,
fiecare stat poate avea o abordare diferită la această problemă în
funcţie de circumstanţe.
III. Principiul votării în afara ţării
A. Prevederile Consiliului Europei
8. Articolul 3 din Protocolul nr.1 al Convenţiei Europene pentru Apărarea
Drepturilor Omului prevede că ”Înaltele Părţi Contractante se
angajează să organizeze alegeri libere la intervale rezonabile, prin
vot secret, în condiţiile în care să se asigure libera exprimare a
opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ”. Această
prevedere nu abordează, în mod particular, problema dreptului la
vot al cetăţenilor aflaţi în străinătate.
9. În jurisprudenţa tradiţională, recunoscând în acelaşi timp importanţa
acordării dreptului la vot cetăţenilor domiciliaţi în străinătate, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului a considerat că limitarea acordării
4
dreptului la vot la cetăţenii domiciliaţi pe teritoriul naţional ar putea
fi justificată prin următoarele motive: ”(1) faptul că un cetăţean
nerezident este mai
puţin interesat în mod direct de problemele cotidiene ale ţării sale şi
le cunoaşte mai puţin; (2) faptul că poate fi dificil (uneori imposibil)
sau inoportun pentru candidaţii în alegerile legislative să expună
diferitele mesaje electorale cetăţenilor rezidenţi din afara ţării
printr-o metodă care să respecte libertatea de expresie; (3)
influenţa cetăţenilor rezidenţi pe teritoriul naţional privind selectarea
candidaţilor şi formularea programelor electorale; şi (4) corelarea
existentă între dreptul de a vota la alegerile legislative şi de a fi
direct afectat de actele formaţiunilor politice alese.”1
10. Un pas decisiv a fost făcut de către Curtea Europeană a Drepturilor
Omului atunci când a emis o hotărâre – nedefinitivă până astăzi –
referitoare la funcţionarii greci ai Consiliul Europei, care au solicitat
să voteze pentru alegerile parlamentare din 2007.2
11. Articolul 51 (4) din Constituţia elenă, încă de la adoptarea sa în
1975, autorizează legiuitorul să stabilească modalităţile de
exercitare a dreptului de a vota pentru alegătorii expatriaţi. Totuşi,
timp de 35 de ani, legiuitorul nu a reuşit să finalizeze textul efectiv.
Un proiect de lege din februarie 2009 intitulat ”Exercitarea dreptului
de vot la alegerile parlamentare de către alegătorii greci care
trăiesc în străinătate” a indicat o deschidere care două luni mai
târziu a fost respinsă pur şi simplu. De atunci, nu a fost luată nicio
nouă iniţiativă care să favorizeze votul cetăţenilor greci din
străinătate.
12. În această situaţie, autorităţile naţionale au răspuns atunci
petiţionarilor că solicitarea lor nu va putea fi îndeplinită din cauza
absenţei unei reglementări legislative, necesară pentru a defini
”măsurile speciale (...) de creare a centrelor electorale din cadrul
ambasadelor şi consulatelor”.
13. În fapt, cei trei petiţionari nu au putut să-şi exercite dreptul de vot.
Atunci au decis să depună o cerere la Curtea Europeană a
Drepturilor Omului, care a decis în luna iulie 2010, cu 5 contra 2, că
a fost încălcat art. 3 din Protocolul nr. 1 adiţional.
14. Curtea a elaborat un studiu comparativ al legislaţiei naţionale din 33
de state membre ale Consiliului Europei şi a observat că marea
majoritate, adică 29 au pus în aplicare proceduri care să permită
exprimarea votului în afara ţării. Situaţia din statele membre ale
Consiliului Europei va fi dezbătută în detaliu mai târziu.
1 CEDO 19 octombrie 2004, Melnychenko v. Ucraina, nr. 17707/02, Hotărârea din 19 octombrie 2004,
alineatul 56; Hilbe v. Liechtenstein (dec.), nr. 31981/96, CEDO 1999-VI (7 septembrie 1999). A se
vedea și jurisprudenţa Comisiei Europene pentru Drepturile Omului, X v. Regatul Unit, Decizia nr.
7730/76, D.R. 15, p. 137 (28 februarie 1979).
2 CEDO 8 iulie 2010, Sitaropoulos şi alţii v. Grecia, Cererea nr. 42202/07, Hotărârea din 10 iulie
2010. Acest caz așteaptă o rezolvare la Marea Curte.
5
15. Curtea nu a considerat că art. 3 din Protocolul nr. 1 trebuie
interpretat imperativ, în termeni generali, ca o obligaţie pozitivă a
autorităţilor naţionale în a garanta dreptul de vot la alegerile
legislative pentru alegătorii aflaţi în străinătate. Situaţia din Grecia
este, însă, diferită datorită existenţei unei prevederi constituţionale
specifice. Fără a afirma că textul Constituţiei elene impune
introducerea votului din străinătate, Curtea a decis că ”absenţa unei
reglementări a dreptului de a vota al expatriaţilor din locul de
reşedinţă, în pofida prevederii stabilite la art. 51 (4) din Constituţie,
pentru o perioadă destul de lungă este susceptibil să confere un
tratament inegal cu privire la cetăţenii greci expatriaţi în raport cu
rezidenţii din teritoriul grec.”3 Referindu-se la practica europeană
(cele mai multe ţări permit votul din străinătate) şi la faptul că
dreptul de a vota se află în pericol, ceea ce a redus marja de
apreciere a statelor membre, Curtea a decis că ”absenţa
implementării legislative a prevederilor de la art. 51 (4) din
Constituţie pentru o perioadă mai mare de trei decade, combinată
cu evoluţia legislaţiei în statele contractante în acest domeniu, este
suficientă pentru angajarea răspunderii statului pârât în temeiul art.
3 din Protocolul nr. 1”.4
16. La rândul său, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei
încurajează statele membre să permită cetăţenilor săi care trăiesc în
străinătate să participe atât cât este posibil la procesul electoral: a
se vedea Rezoluţia nr. 1459 (2005) (alineatul 7) şi Recomandarea
nr. 1714 (2005) (alineatul 1.ii) pentru eliminarea restricţiilor privind
dreptul la vot; a se vedea şi Recomandarea nr. 1440 (1999) privind
relaţiile dintre europenii care trăiesc în străinătate şi ţările de
origine (alineatul 5.iii).
17. Codul bunelor practici în materie electorală întocmit de Comisia de
la Veneţia prevede pur şi simplu că ”dreptul de a vota şi de a fi ales
poate fi acordat cetăţenilor care locuiesc în străinătate”, fără a face
din aceasta o obligaţie de a garanta un asemenea drept.
18. După ce a fost solicitată să emită un aviz cu privire la abrogarea
dreptului cetăţenilor armeni de a vota din străinătate, Comisia de la
Veneţia a precizat că ”ţările care vor să stabilească modalităţi de
votare în străinătate trebuie să pună în balanţă, pe de o parte,
principiul sufragiului universal, iar pe de altă parte, principiul
transparenţei şi securităţii din timpul alegerilor. Aspectul financiar
trebuie în mod egal luat în considerare în cazul în care este vorba
de a şti în ce măsură prevederile pot fi luate pentru a permite
votarea unor mari grupuri.”5 Totuşi, o reformă care să aibă ca efect
retragerea dreptului de a vota pentru anumiţi cetăţeni (în acest caz,
cetăţenii din străinătate) trebuie să fie bine justificată.6
3 Ibidem, alineatul 43.
4 Ibidem, alineatul 47.
5 CDL-AD(2007)023, alineatul 10.
6 Ibidem, alineatul 13.
6
19. Într-un alt aviz privind acordarea dreptului de a vota cetăţenilor
macedoneni din străinătate, Comisia a subliniat că ”nu există norme
internaţionale precise pentru implementarea unor asemenea
măsuri, dar alegerile din străinătate ar trebui, în general, să
îndeplinească aceleaşi standarde pentru alegeri democratice precum
procedurile din interiorul ţării. Stabilirea unui sistem de votare din
străinătate se adaptează particularităţilor fiecărei ţări, inclusiv
constrângerilor administrative, de infrastructură şi buget, la
modalităţile electorale şi ale gradului de încredere publică.”7
B. Situaţia celor 57 de state membre ale Comisiei europene
pentru democraţie prin drept
20. Comisia de la Veneţia a efectuat, de asemenea, un studiu
comparativ al situaţiei din cele 57 de state membre (a se vedea
documentele CDL-EL(2010)013 rev2 şi CDL-EL(2010)014 rev).
Abordările naţionale variază considerabil, de la o largă deschidere
pentru a vota a cetăţenilor din străinătate şi până la refuzul lor de a
vota.
21. În timp ce în unele ţări, precum Italia, Franţa, Portugalia şi Elveţia,
având în vedere importanţa principiului, unele dispoziţii
constituţionale prevăd dreptul de a vota din străinătate, în alte state
problema este reglementată prin legi electorale sau speciale care
prevăd o reprezentare generală sau specifică a cetăţenilor care
trăiesc în străinătate. În cele din urmă, în 12 ţări – inclusiv în 10
state membre ale Consiliului Europei – nu au fost adoptate dispoziţii
legale privind organizarea votării pentru cetăţenii din străinătate sau
dreptul de a vota din străinătate a fost acordat unui categorii
restrânse de persoane. Aceste ţări sunt: Albania, Andorra, Armenia,
Chile, Cipru, Grecia, Irlanda, Israel, Malta, Muntenegru, San Marino
şi Turcia.
22. Există diferenţe atât mici cât şi mari între aceste 12 ţări cu privire la
absenţa cadrului legal pentru votarea din afara ţării şi propunem să
le dezbatem.
· În Albania, Andorra, Cipru, Malta: nu au fost găsite prevederi în
Constituţie sau în legislaţia electorală. În Andorra, totuşi, există o
serie de aranjamente în baza cărora, în ziua votului, cetăţenii din
străinătate pot vota în avans pe teritoriul naţional. În Malta, numai
alegătorii rezidenţi pe teritoriul naţional care sunt absenţi în ziua
alegerilor pot vota în avans. Trebuie remarcat faptul că pentru
cetăţenii maltezi care se întâmplă să fie peste hotare în ziua
alegerilor şi care se află în registrul electoral, statul rambursează
90% din costurile de călătorie dacă se întorc în Malta pentru a vota.
· În Armenia: votarea din afara ţării a fost eliminată în 2007 de un
amendament la Codul electoral al Republicii Armenia. Fostul articol
7 CDL-AD(2007)012, alineatul 5.
7
51 din acest Cod reglementa procedura pentru votarea din afara
ţării. Motivul invocat pentru eliminarea dreptului de a vota din
străinătate a fost introducerea cetăţeniei duble (deşi armenii din
străinătate nu au neapărat dublă cetăţenie).
· În Chile, Grecia, Muntenegru, San Marino şi Turcia: în cazul acestor
cinci ţări, numai cetăţenii care se află pe teritoriul ţărilor lor în ziua
alegerilor pot vota şi pot participa la toate alegerile. În ceea ce
priveşte Grecia, situaţia s-ar putea schimba dacă decizia Curţii
Europene a Drepturilor Omului din luna iulie 2010 discutată mai sus
va fi confirmată de Marea Cameră.
· În Irlanda şi Israel: singurele persoane din străinătate care pot vota
sunt membrii corpului diplomatic şi ai armatei.
23. În celelalte state, principiul votării din străinătate este recunoscut.
Variază atât modalităţile cât şi posibilităţile legale şi practice pentru
ca cetăţenii să poată vota din străinătate. Această situaţie va fi
abordată mai jos sub trei aspecte:
- definirea corpului electoral din străinătate (cine poate vota, care
este procedura de înregistrare?);
- definirea alegerilor în cauză;
- procedura de vot.
IV. Cine poate vota?
A. Principiul
24. Dreptul de a vota din străinătate este recunoscut în multe state
pentru cetăţenii care locuiesc în străinătate sau care sunt în
străinătate temporar fără restricţii privind perioada absenţei sau
obligaţia de a fi locuit în ţară.
25. Acesta este cazul următoarelor state: Algeria, Austria, Azerbaidjan,
Belarus, Belgia, Brazilia, Bulgaria, Republica Cehă, Croaţia, Estonia,
Finlanda, Franţa, Georgia, Islanda, Italia, Republica Coreea,
Kârgâzstan, Letonia, Lituania, Luxemburg, Mexic, Republica
Moldova, Monaco, Norvegia, Ţările de Jos, Peru, Polonia, Portugalia,
România, Federaţia Rusă, Serbia, Slovacia, Slovenia, Spania,
Suedia, Elveţia şi Ucraina. Principiul dreptului de a vota din
străinătate al cetăţenilor care au reşedinţa permanentă sau care se
află temporar în afara ţării este, prin urmare, recunoscut în
majoritatea ţărilor în cauză. În Maroc se aplică numai la
referendumuri.
26. În Ucraina, alegătorii pot fi rezidenţi permanenţi sau temporar în
afara ţării numai pentru ”un motiv legitim”.
27. În alte state nu pot participa la alegeri decât cetăţenii care se află
temporar în afara ţării. Pentru a putea vota ei trebuie să fie înscrişi
într-un registru naţional
8
28. Acesta este cazul în Bosnia şi Herţegovina, unde cetăţenii aflaţi
temporar în afara ţării sunt înscrişi în registrele locale de evidenţă a
populaţiei, şi în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, unde
cetăţenii aflaţi temporar în afara ţării sunt introduşi în registrul
naţional.
29. Liechtenstein, de asemenea, foloseşte doar noţiunea de ”cetăţeni
aflaţi temporar în afara ţării”.
30. Danemarca acordă dreptul de a vota din afara ţării numai
cetăţenilor danezi cu vârsta de cel puţin 18 ani care se află
temporar în afara ţării, dar care în rest locuiesc în Danemarca.
Acelaşi lucru se aplică şi în Ungaria (cei interesaţi sunt înscrişi în
registrul naţional).
31. De asemenea se poate ca dreptul de vot, fiind acordat pe o
perioadă lungă de timp expatriaţilor, să nu le mai fie acordat odată
ce această perioadă a expirat. În Regatul Unit, cetăţenii care
locuiesc în străinătate sau se află temporar în afara ţării trebuie să fi
locuit în Regatul Unit (la un moment dat) în ultimii 15 ani şi să fie
înscrişi în lista electorală din localitatea de origine.
32. În Germania, pot vota alegătorii care locuiesc în afara teritoriului
naţional cu condiţia ca aceştia să fi locuit fără întrerupere timp de
trei luni pe teritoriul naţional şi să nu fi trecut mai mult de 25 de ani
de la plecarea acestora. Se face o distincţie între cetăţenii aflaţi
temporar în afara ţării, care pot vota la toate alegerile, şi cei care
au reşedinţa în străinătate, care pot vota doar la alegerile naţionale
şi europene.
33. Expresiile ”temporar în afara ţării” şi ”rezident în străinătate”
trebuie să fie clar definite deoarece sensul poate varia considerabil
în funcţie de legislaţia şi practica naţională. Ideea de bază este că
persoanele ”aflate temporar în afara ţării” au legături mai strânse
cu ţara de origine.
B. Procedurile de înregistrare
34. Votul în străinătate face obiectul unui număr de condiţii practice,
începând cu înregistrarea pe lista electorală. În cele mai multe cazuri,
este necesară o cerere prealabilă din partea cetăţeanului aflat în
străinătate (sistem de înregistrare „activ”). În aceste cazuri, este necesar
a determina termenul limită pentru înregistrarea cetăţenilor, formularul
necesar pentru acest tip de declaraţie şi autoritatea căreia i se adresează
cererea.
35. De exemplu în cazul Algeriei, Belgiei, Braziliei, Franţei (înregistrarea
francezilor care trăiesc în afara teritoriului Franţei), Georgia (înregistrarea
consulară a populaţiei), Italiei, Letoniei, Marocului şi Regatului Unit,
misiunile diplomatice şi birourile consulare din străinătate ţin evidenţa cu
9
cetăţenii care trăiesc permanent pe teritoriul asupra căruia acestea au
jurisdicţie.
36. În Norvegia, din contră, autorităţile municipale sunt cele care ţin
evidenţa rezidenţilor din străinătate. Un sistem similar există şi în Olanda,
unde municipalitatea oraşului Haga deţine o astfel de listă. În Suedia,
administraţia financiară este cea care ţine evidenţa acestor cetăţeni.
37. Totuşi, acest lucru nu împiedică aceste state, sau altele, de a cere
înregistrarea cetăţenilor cu drept de vot din străinătate în registru
electoral. Cerinţele de înregistrare variază de la o ţară la alta.
· În Belgia, de exemplu, cetăţenii trebuie
înregistraţi în registrul populaţiei ţinut de misiunile diplomatice. Nu
este făcută nicio distincţie între ”cetăţean rezident” sau „temporar” în
străinătate.
· În Bosnia-Herţegovina, cetăţeanul aflat
temporar în străinătate trebuie să fie înscris în registrul populaţiei
localităţii sale de origine.
· Brazilia cere cetăţenilor rezidenţi în
străinătate să se înregistreze pe lista electorală la misiunile
diplomatice, indiferent de durata şederii lor.
· În Coreea, cetăţenii rezidenţi în
străinătate sau care se află temporar în afara ţării, sunt înregistraţi în
registrul populaţiei.
· Cetăţenii rezidenţi în Ungaria, dar care
se află temporar afară din ţară, sunt înregistraţi în registrul populaţiei
la un birou consular, cu condiţia ca totuşi ţara în care este localizat
biroul, să nu se opună scrutinului.
· În Letonia, cetăţenii rezidenţi aflaţi în
străinătate sau care se află temporar în afara ţării pot vota sub
condiţia ca aceştia să fie înregistraţi în registrul populaţiei la un birou
consular.
· Mexicul cere cetăţenilor săi, rezidenţi în
străinătate sau care se află temporar în afara ţării, să deţină o carte
de alegător emisă acestora, în nume personal, numai în Mexic.
· Pe de altă parte, România, de exemplu,
nu are o dispoziţie legală de înregistrare prealabilă votării. Această
situaţie există şi în Estonia, dacă persoana votează la o misiune
diplomatică sau la un birou consular. Însă, trebuie realizată o cerere
pentru a putea vota prin corespondenţă. În Rusia, nu este necesară o
cerere scrisă, putând fi realizată o cerere verbală la secţia de votare
competentă.
· Norvegia este chiar mai deschisă către
votul cetăţenilor săi aflaţi în străinătate, prin faptul că îi menţine timp
de zece ani pe lista electorală a autorităţii locale la care au fost
10
înregistraţi înainte de a părăsi ţara; odată ce aceea perioadă a
expirat, trebuie depusă o cerere la comisia electorală.
38. Cât priveşte termenul limită pentru cererea de înregistrare, acesta
poate varia de la180 de zile până la 3 zile înainte de alegeri. Diferenţele
sunt considerabile, dar pot fi totuşi justificate, din motive administrative
privind modalităţile de vot.
39. De exemplu, în Belgia, este trimis un formular între prima zi a celei
de-a opta luni şi cea de-a cincisprezecea zi a celei de-a cincea luni, înainte
de alegeri şi trebuie returnat de către cetăţenii în cauză, în prima zi a
celei de-a patra luni înainte de alegeri, cel târziu. În cazul Braziliei,
cetăţenii trebuie să se înregistreze cu 180 de zile înainte de ziua
alegerilor. În Republica Coreea , perioada de înregistrare este între 150 şi
60 de zile înainte de alegeri. În Republica Cehă, votanţii se pot înregistra
cu 60 de zile înainte de alegeri. În Olanda, perioada corespunzătoare este
de şase săptămâni, în Finlanda 46 de zile, în Estonia 30 de zile, în Spania
25 de zile, în Germania şi Georgia 21 de zile şi în Ungaria 16 zile. În
Polonia, totuşi, perioada este de numai 3 zile. În cazurile în care
perioadele sunt lungi, acestea sunt reduse în cazul alegerilor anticipate:
de exemplu, legea belgiană stipulează că, acolo unde este cazul, toate
operaţiunile de înregistrare trebuie încheiate înainte de cea de-a
cincisprezecea zi care precedă data alegerilor.
40. Forma cererii poate varia, de asemenea, foarte mult. Poate avea
formă imprimată sau forma unei scrisori sau chiar a unei declaraţii
verbale.
41. Cererea trebuie realizată în scris în Germania, Islanda, Mexic
(scrisoare recomandată), Olanda. În cazul Belgiei, Spaniei şi Danemarcei,
trebuie completat un formular. In Luxemburg, cererea poate fi scrisă
liber, pe hârtie, sau completat un formular. În cazul Ungariei, aceasta
trebuie realizată personal sau de către o persoană delegată în acest scop
sau prin serviciul de corespondenţă recomandat. În Malta, cererea
necesită o declaraţie sub jurământ, în timp ce în cazul Poloniei, cererea
poate fi realizată în scris, prin telefon, fax sau telex.
42. În numeroase ţări cererea trebuie trimisă misiunilor diplomatice sau
consulare. De exemplu, acesta este cazul următoarelor state: Austria,
Belgia, Brazilia, Republica Cehă, Franţa, Georgia, Italia, Letonia, Olanda,
Polonia, Portugalia, Rusia, Serbia, Spania, Fosta Republică Iugoslavă a
Macedoniei”, Ucraina şi Regatul Unit.
43. Cererea trebuie depusă la autorităţile locale în Bosnia şi Herţegovina,
Bulgaria, Danemarca, Germania, Ungaria, Luxemburg şi Elveţia.
44. În fine, în anumite state, cererea trebuie trimisă autorităţilor
naţionale. În Islanda, registrul naţional de grefă înregistrează cererile; în
timp ce în Mexic acest lucru este realizat de către Institutul federal
electoral. În Norvegia, cererile sunt trimise Comisiei electorale, iar în
Slovenia, Comisiei electorale republicane.
11
45. Etapa următoare organizării votului în străinătate este redactarea
propriu-zisă a listelor electorale, care este îndeplinită, de obicei, pe baza
cererilor cetăţenilor aflaţi în străinătate. În cele mai multe dintre cazuri,
aceleaşi autorităţi care au înregistrat cererile sunt responsabile de
îndeplinirea acestei sarcini.
46. De exemplu, în cazul Republicii Belarus, şefii misiunilor consulare
înfiinţează secţiile de votare în conformitate cu procedura stabilită de
către comisia centrală. De asemenea, aceştia sunt responsabili pentru
stabilirea listei electorale consulare.
47. În cazul Belgiei, fiecare misiune diplomatică sau consulară trimite
formularele returnate de cetăţeni, autorităţii locale desemnate de către
cetăţean prin serviciul guvernului federal, responsabil de afaceri externe.
La primire, autoritatea locală introduce datele cetăţeanului pe lista
electorală şi indică metoda de vot aleasă.
48. În Brazilia, toate procedurile de vot şi de înregistrare sunt în
responsabilitatea misiunii diplomatice, care stabileşte listele votanţilor
înregistraţi pentru fiecare tur de alegeri şi le trimite Ministerului Afacerilor
Externe. Un judecător electoral din partea Primei Zone a Districtului
federal aprobă noua listă electorală şi o anulează pe cea anterioară.
49. Listele electorale sunt ţinute de misiunile diplomatice în cazul
Republicii Cehe (sub supravegherea Ministerului Afacerilor Externe),
Franţei, Georgiei (sub supravegherea Comisiei electorale centrale),
Kîrgîzstanului, Letoniei, Lituaniei, Marocului, Poloniei (sub supravegherea
Ministerului Afacerilor Externe), Portugaliei şi Regatului Unit.
50. În Danemarca, listele electorale sunt ţinute de municipalităţi, chiar şi
pentru cetăţenii care sunt rezidenţi în străinătate. De asemenea, în
Ungaria, birourile electorale locale sunt cele care stabilesc lista electorală
consulară şi înaintează conţinutul acesteia biroului electoral naţional. În
Liechtenstein, cetăţenii în cauză rămân pe lista pe care erau înregistraţi
înainte de a părăsi ţara. În Luxemburg, Consiliul primarului şi al
consilierilor localităţii în cauză ţine şi supraveghează lista electorală
pentru cetăţenii care sunt rezidenţi în străinătate. Responsabilitatea
pentru redactarea listelor electorale consulare revine biroului electoral
local sau serviciului care se ocupă cu alegerile, în cazul Serbiei, Elveţiei şi
a Ucrainei.
51. Pe baza registrului populaţiei, în Finlanda, Ministerul Afacerilor
Externe, care este responsabil cu organizarea votării în străinătate,
stabileşte lista electorală. În Islanda, aceasta este realizată de către
registrul naţional, care, de asemenea, este o autoritate naţională. În
Italia, guvernul redactează listele electorale consulare din fiecare ţară, pe
baza registrului populaţiei. În Mexic, Institutul electoral federal ţine
registrul votanţilor din străinătate şi radiază temporar cetăţenii din lista
electorală a circumscripţiei naţionale, la momentul introducerii lor în acel
registru. În Rusia, Ministerul Afacerilor Externe trimite Comisiei electorale
12
centrale listele electorale consulare realizate de misiunile ruseşti din
străinătate.
52. Anumite ţări stabilesc o distincţie a procedurii de înregistrare între
cetăţenii aflaţi temporar în afara ţării şi cetăţenii rezidenţi în străinătate.
În cazul Croaţiei, de exemplu, lista electorală este ţinută la Zagreb pentru
cetăţenii rezidenţi în străinătate, în timp ce pentru cetăţenii aflaţi
temporar în străinătate este ţinută de misiunile diplomatice sau de
birourile consulare. În Spania, cetăţenii rezidenţi în străinătate se
înregistrează la delegaţia provincială a biroului electoral, în timp ce
cetăţenii aflaţi temporar în afara ţării trebuie să se înregistreze la
misiunile diplomatice.
V. Alegerile efective
53. Situaţia variază foarte mult de la un stat la altul.
54. Cetăţenii din străinătate au voie să voteze la toate alegerile, în
următoarele cinci state: Austria, Bosnia şi Herţegovina, Danemarca,
Islanda şi Norvegia. În Irlanda şi Israel, numai personalul diplomatic şi
militar poate vota la toate alegerile; în Germania, cetăţenii aflaţi temporar
în afara ţării pot vota la toate alegerile.
55. Pentru restul, este relevant tabelul de mai jos:
14
VI. Metodele de votare
56. În ţările studiate, există cinci modalităţi diferite de desfăşurare a
alegerilor. În cele mai multe cazuri, cetăţenii care trăiesc în străinătate
pot vota direct, fie prin corespondenţă. Este posibil, de asemenea, în
anumite cazuri, votul prin reprezentare, anticipat sau electronic.
57. În cazul a şaisprezece ţări studiate (Brazilia, Bulgaria, Croaţia,
Republica Cehă, Georgia, Ungaria, Islanda, Republica Coreea, Moldova,
Muntenegru, Maroc, Polonia, România, Rusia, Serbia şi Ucraina), cetăţenii
rezidenţi în străinătate pot vota numai personal. Votul personal este o
metodă posibilă în alte cincisprezece ţări studiate (Algeria, Belarus,
Belgia, Bosnia şi Herţegovina, Danemarca, Estonia, Finlanda, Franţa,
Letonia, Lituania, Norvegia, Portugalia, Slovenia şi Suedia). În toate
aceste cazuri, votarea are loc la reprezentanţele, misiunile diplomatice
sau consulatele ţărilor în cauză.
58. Cetăţenii a 21 de ţări pot vota prin corespondenţă. Printre aceste ţări
9 prevăd numai această metodă de vot pentru rezidenţii lor din
străinătate şi anume: Austria, Germania, Irlanda, Italia, Liechtenstein,
Luxemburg, Mexic, Slovacia şi Spania, pe când în 12, aceasta este doar o
metodă posibilă (Belgia, Bosnia şi Herţegovina, Estonia, Kîrgîzstan,
Letonia, Lituania – pentru cetăţenii aflaţi în afara ţării -, Olanda şi
Portugalia – în cazul alegerilor parlamentare -, Slovenia, Suedia, Elveţia şi
Regatul Unit.
59. Există prevederi pentru votul prin reprezentare în următoarele state:
Algeria, Belgia, Franţa, Monaco, Olanda, Suedia şi Regatul Unit.
60. Votul anticipat – care este avantajos în special pentru oamenii aflaţi
pentru o scurtă perioadă de şedere în străinătate, în ziua alegerilor –
există, de asemenea, în opt ţări, cu limite de timp variate: în Belarus
este posibil cu cinci zile înainte de alegeri, în Danemarca cu trei luni în
avans şi în Finlanda cu de la 5 până la 8 zile în avans. Această metodă de
vot este prevăzută în Kîrgîzstan, Lituania, Norvegia iar în Andora, şi Malta
este singura metodă disponibilă pentru cei aflaţi în afara ţării.
61. În final, votarea electronică este permisă în două ţări (Estonia şi
Olanda – unde, totuşi, nu există prevederi pentru votarea pe internet),
cât şi în Elveţia, care testează e-votarea drept o nouă metodă de vot.
VII. Votul în străinătate: analizarea argumentelor
A. În favoarea votului în străinătate
62. Următoarele argumente pot fi folosite în favoarea votului în
străinătate.
63. Recunoaşterea legală a cetăţenilor este bazată pe principiul
„naţionalităţii”. Prin urmare, cetăţenii unei ţări se bucură, în principiu, de
toate drepturile civile recunoscute în acea ţară.
15
64. Principiul de „vot în străinătate” permite cetăţenilor, care trăiesc în
afara ţării lor de origine să continue „la distanţă” participarea la viaţa
politică a ţării lor. Anumite ţări, chiar aleg membri ai parlamentului pentru
a reprezenta cetăţenii care trăiesc în afara ţării (Croaţia, Franţa, Italia,
Portugalia, România, „Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei”).
65. Votul în afara ţării garantează egalitatea între cetăţenii care trăiesc în
ţară şi în afara acesteia.
66. Asigură cetăţenilor menţinerea legăturii cu ţara lor de origine şi le
sporeşte sentimentul de apartenenţă la o naţiune ai cărei membri sunt,
indiferent de circumstanţele geografice, economice sau politice.
67. Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în cazul menţionat anterior
privind Grecia, nu a solicitat acordarea dreptului de vot rezidenţilor în
general. A arătat, totuşi, că articolul 3 al protocolului 1 adiţional ar putea
solicita aceasta în anumite cazuri.
68. În final, în statele membre ale Uniunii Europene, ca urmare a aplicării
principiului privind libera circulaţie a persoanelor, luând în considerare
numărul tot mai mare de cetăţeni care se folosesc de această libertate,
este necesară găsirea unei soluţii pentru a asigura participarea acestor
cetăţeni la viaţa politică a ţării lor de origine, drept consecinţă a mobilităţii
lor.
B. Restricţii posibile şi modalităţi de operare
69. În conformitate cu jurisprudenţa tradiţională a Curţii Europene a
Drepturilor Omului citată mai sus, excluderea dreptului de participare la
vot a cetăţenilor nerezidenţi poate fi justificată de următoarele
argumente:
· presupunerea că un cetăţean nerezident este mai
puţin interesat, în mod direct sau continuu şi are mai puţine
cunoştinţe despre problemele cotidiene ale ţării sale – ceea ce
poate fi denumită ca o legătură” slabă” cu ţara de origine;
· disfuncţionalităţile şi câteodată inoportunitatea (în
unele cazuri, imposibilitatea) candidaţilor la alegerile
parlamentare de a prezenta diferite probleme electorale
cetăţenilor stabiliţi în străinătate, astfel încât să asigure libera
exprimare a opiniei;
· influenţa cetăţenilor rezidenţi pe teritoriul naţional
asupra selectării candidaţilor şi formulării programului lor
electoral;
· corelarea existentă între dreptul de vot al unei
persoane la alegerile parlamentare şi faptul de a fi direct afectat
de actele organelor politice astfel alese8.
8 CEDO 19 octombrie 2004, Melnychenko v. Ucraina, nr. 17707/02, hotărârea din 19 octombrie 2004,
alineat 56; Hilbe v. Liechtenstein (dec), nr. 31981/96, CEDO 1999-Vl.
16
70. În cazul statelor ai căror cetăţeni trăiesc în afara ţării în număr mare,
în măsura în care voturile lor ar putea, în mod apreciabil, influenţa
rezultatul alegerilor, se dovedeşte a fi potrivită asigurarea unei
reprezentări parlamentare pentru cetăţenii rezidenţi în străinătate printrun
număr prestabilit de membrii ai parlamentului aleşi. O astfel de soluţie
a fost adoptată, de exemplu în: Franţa (în Senat, 12 senatori reprezintă
cetăţenii francezi care trăiesc în afara ţării), Italia (12 deputaţi şi 4
senatori reprezintă cetăţenii italieni din străinătate, totuşi, aceşti cetăţeni
pot alege între a se înscrie într-o circumscripţie din ţară sau în
circumscripţia italienilor de peste hotare); şi Portugalia: (cetăţenii
portughezi care trăiesc în străinătate au 4 membri în parlament).
71. Dat fiind faptul că, cel puţin în cazul alegerilor naţionale, este
excepţional pentru naţionalii străini să aibă drept de vot la locul de
reşedinţă, cetăţenii care sunt rezidenţi în afara ţării riscă să nu poată vota
nicăieri dacă nu au drept de vot în ţara de origine. Refuzându-le acel
drept este echivalent cu derogarea de la dreptul de a vota. O soluţie
conformă cu principiul proporţionalităţii ar trebui să fie găsită prin
introducerea unor restricţii privind dreptul de vot al cetăţenilor rezidenţi în
străinătate.
72. Restricţiile de natură formală sau legate de procedura de votare
permit excluderea persoanelor fără legături cu ţara de origine - care,
probabil, nu şi-ar exercita dreptul de vot. Simplul fapt de a cere
înregistrarea pe o listă electorală, de obicei pentru o perioadă limitată,
implică deja un demers din partea potenţialului alegător.
73. Ne putem întreba dacă, în loc de a exclude total cetăţenii rezidenţi în
străinătate, nu ar fi preferabilă restricţionarea dreptului de vot al celor
care au trăit în ţară pentru o anumită perioadă şi de a stabili o limită
asupra perioadei pentru care ar putea menţine dreptul de a vota după
părăsirea ţării. Dar situaţia diferă dacă ne referim la alegerilor locale sau
naţionale. Aceste puncte diverse vor fi acum luate în considerare, în
detaliu, în cele ce urmează.
74. Restricţiile formale privind exercitarea dreptului de vot al cetăţenilor
care trăiesc în străinătate nu pun probleme. Acestea includ:
· înregistrarea pe o listă electorală consulară;
· necesitatea unei cereri scrise;
· înregistrarea în registrul localităţii de origine;
· prezentarea unei cărţi de alegător personală;
· prezentarea unui paşaport sau a unei cărţi de rezident.
75. Dificultăţile practice pot, fi privite de asemenea ca argumente
împotriva votului cetăţenilor aflaţi în străinătate. Ele sunt de două feluri:
dificultăţi de organizare, de exemplu în stabilirea listelor electorale,
distribuirea materialului electoral sau numărătoarea voturilor; şi dificultăţi
în a garanta că procesul electoral este condus în mod corespunzător când
sunt folosite metodele votului la distanţă (votul prin corespondenţă, votul
17
prin reprezentare, votul electronic). Ambele tipuri de dificultăţi pot fi
evitate prin restricţionarea procedurii de vot la ambasade sau consulate
(sau, dacă este posibil la un număr de secţii de votare special
desemnate). Trebuie avut în vedere, totuşi, în acest caz, că
universalitatea sufragiului nu va putea fi în totalitate garantată deoarece
puţini alegători vor putea să voteze în realitate.
76. Natura legăturii cu ţara de origine poate justifica diferenţieri în
exercitarea dreptului de vot dintre cetăţenii rezidenţi în afara ţării: astfel,
o legislaţie naţională poate prevedea un sistem de reprezentare specific
pentru acei cetăţeni care nu mai rezidă temporar ci în mod permanent în
străinătate. Pentru a se asigura că acest criteriu este clar definit, ar fi de
preferat să se menţioneze perioada de absenţă după care dreptul de vot
se pierde. Perioada de şedere „temporară” în străinătate ar trebui să fie
subiectul unor criterii specifice. După o anumită perioadă de absenţă, ar fi
preferabil ca situaţia să fie reexaminată, în loc să fie stabilită o prevedere
pentru ca dreptul de a vota să fie pierdut.
C. Specificitatea diferitelor tipuri de alegeri
1. Alegeri politice naţionale
77. În ceea ce priveşte interesul cetăţenilor rezidenţi din străinătate
pentru alegerile naţionale, mărimea circumscripţiilor în care voturile
acestora sunt contabilizate, pot face, de asemenea, obiectul analizei.
Când aceste alegeri au loc într-o singură circumscripţie electorală sau în
unele relativ mari, votul cetăţenilor rezidenţi în străinătate joacă un rol
minor. În plus, se poate nota că cetăţenii rezidenţi în străinătate, în
general, nu sunt motivaţi pentru a îndeplini formalităţile prealabile (de
exemplu, înregistrarea) iar persoanele stabile pe termen lung în afara ţării
de origine nu sunt motivate în a exercita, de fapt, dreptul de vot.
78. În cazul circumscripţiilor electorale mai mici, există posibilitatea ca
rezultatul alegerii unui candidat pentru o circumscripţie să fie influenţat de
votul cetăţenilor din străinătate care au ales (liber) să voteze în acea
circumscripţie. Problema deschiderii dreptului de a vota la alegerile
parlamentare poate fi stabilită în două feluri:
79. Prima posibilitate este aceea a participării la alegerea membrilor
parlamentului (sau a senatorilor când sunt aleşi prin sufragiu universal
direct, aşa cum este în Italia) în circumscripţii ordinare. Problema aici este
de a alege circumscripţia arondată: ar trebui ca alegătorii expatriaţi să
aibă dreptul de a alege circumscripţia în care să fie incluşi? Ar exista
atunci un posibil risc de manevre politice oportuniste în ceea ce priveşte
alegerea unei circumscripţii?
80. Ar fi de preferat, prin urmare, stabilirea unor limite şi realizarea unor
legături juridice (locul naşterii, vechiul domiciliu, deţinerea unei
proprietăţi, plata taxelor etc.). Ar trebui să existe o cotă în fiecare
circumscripţie?
18
81. Austria , Finlanda, Ungaria reprezintă exemple de ţări în care voturile
sunt numărate în localitatea de origine.
82. În anumite state, o circumscripţie electorală centrală, aceea a
capitalei, primeşte voturile din partea persoanelor stabilite în străinătate;
în Georgia, aceste voturi sunt numărate în circumscripţia din Tbilissi, în
Letonia, voturile sunt numărate în circumscripţia din Riga pentru alegerile
parlamentare, în Lituania, circumscripţia din Vilnius, în Moldova,
circumscripţia din Chişinău, în Polonia, circumscripţia din Varşovia
Centrală.
83. A doua posibilitate este de a alege reprezentanţi specifici ai cetăţenilor
rezidenţi în străinătate, eventual persoane instalate în străinătate, cum va
fi cazul Franţei pentru senatori şi deputaţi începând cu 2012 (în 11
circumscripţii uninominale). În Croaţia există o circumscripţie electorală a
cetăţenilor croaţi aflaţi străinătate, în Italia, o circumscripţie electorală a
cetăţenilor italieni din străinătate, în Portugalia există două circumscripţii
electorale pentru cetăţenii portughezi din străinătate (în Europa şi în afara
Europei), în fosta Republică Iugoslavă există trei.
84. Problema rezidă în „definirea colegiului electoral”. Proporţia
mandatelor în raport cu numărul de alegători din străinătate ar trebui să
fie echivalentă cu proporţia alegătorilor din ţară; importanţa problemei
depinde de tipul de alegeri în cauză şi de sistemul electoral al statului în
cauză.
2. Alegeri locale
85. În circumscripţiile electorale cu o populaţie redusă (de exemplu:
micile comune), alegerile sunt câteodată decise printr-o diferenţă minoră
a voturilor, iar un singur vot poate fi decisiv. De aceea, se pune problema
dacă participarea cetăţenilor aflaţi în afara ţării la alegerile locale, care ar
modifica majoritatea, ar trebui permisă.
86. Totuşi, putem susţine că dacă alegătorii sunt înregistraţi în localitatea
de origine şi mai ales dacă plătesc taxe acolo deoarece deţin proprietăţi,
drepturile lor sunt legitime şi ar trebui concepute având în vedere
„globalitatea” şi „continuitatea” de drept. Cum este posibil să respecţi
aceste drepturi individuale şi să limitezi frauda şi manipularea?
87. Dacă cetăţenilor stabiliţi în străinătate le este permis să voteze la
alegerile locale, alegerea locului în care votează ar trebui reglementată
prin determinarea unui criteriu de arondare (locul naşterii, fostă
reşedinţă, proprietate imobiliară).
88. Totuşi, extinderea dreptului cetăţenilor străini de a vota la alegerile
locale, în special în Uniunea Europeană (Articolul 20.2.b din Tratatul
privind funcţionarea Uniunii Europene) poate conduce la posibilitatea de a
vota în două locuri (ţara de origine şi tara de rezidenţă). O astfel de
situaţie trebuie evitată.
89. Pe scurt, este, de obicei, mai uşor să menţii legături cu ţara decât cu
o localitate, de exemplu. Prin urmare, sporirea restricţiilor asupra
19
dreptului de vot pe plan local sau regional. Dreptul de vot al expatriaţilor
la acest nivel rămâne excepţia şi nu poate fi stabilit pe baza unor norme
europene.
3. Alegerile europene
90. Chiar dacă tratatele recunosc dreptul fiecărui cetăţean european de a
vota, fie în ţara lor de rezidenţă, fie în ţara a cărei naţionalitate o
păstrează, listele cu alegători ar trebui păstrate cu grijă în toate cele 27
de state membre pentru a preveni votul dublu, ceea ce ar constitui o
ruptură a egalităţii privind votul universal.
VIII. Concluzii
91. Practicile naţionale privind dreptul de vot al cetăţenilor care trăiesc în
afara ţării şi exercitarea lui sunt departe de a fi uniforme în Europa.
92. Cu toate acestea, evoluţia legislaţiilor, cum ar fi hotărârea luată
recent de Curtea Europeană a Drepturilor Omului privind Grecia, care nu
este încă definitivă, arată o tendinţă favorabilă exprimării dreptului de a
vota al cetăţenilor în străinătate, cel puţin în cazul alegerilor naţionale,
fiind vorba despre cetăţenii care au menţinut legături cu ţara de origine.
93. Acest lucru este adevărat cel puţin pentru persoanele care sunt
plecate temporar în afara ţării. Dar definiţiile naturii temporare a unei
şederi în străinătate variază considerabil şi dacă acest criteriu va fi
adoptat, ar trebui clarificat.
94. Anumite distincţii ar trebui, de asemenea, făcute în conformitate cu
tipurile de alegeri. Alegerile naţionale cu o circumscripţie unică sunt cele
mai uşor de realizat pentru cetăţenii din străinătate în timp ce alegerile
locale sunt în general indisponibile pentru ei, în special din cauza
legăturilor slabe cu politica locală.
95. Proporţia cetăţenilor din străinătate poate, de asemenea, să aibă
variaţii considerabile de la o ţară la alta. Când sunt în număr mare,
impactul asupra rezultatului alegerilor poate fi decisiv, ceea ce poate
justifica implementarea unor măsuri speciale.
96. Este perfect legitimă solicitarea alegătorilor stabiliţi în afara ţării de a
se înregistra pentru a putea vota, chiar dacă înregistrarea este automată
pentru rezidenţi.
97. Obligativitatea de a vota într-o ambasadă sau consultat poate, în
practică, să limiteze sever dreptul de a vota al cetăţenilor care trăiesc în
afara ţării. Restricţia poate fi justificată în temeiul că alte modalităţi de
vot (prin corespondenţă, prin reprezentare, electronic) nu sunt
întotdeauna sigure şi de încredere9.
98. Pentru a rezuma, dacă refuzul dreptului de a vota al cetăţenilor din
afara ţării sau stabilirea unor limite ale acestui drept constituie o restricţie
9 Cu privire la acest aspect, VEZI Codul de bună conduită în chestiuni electorale (CDL-AD(2002)
023rev),I.3.2.
20
a principiului privind votul universal, Comisia nu consideră că, în acest
moment, principiile patrimoniului electoral european necesită impun
introducerea unui asemenea drept.
99. Chiar dacă introducerea dreptului de vot al cetăţenilor care trăiesc în
afara ţării nu este cerut de principiile patrimoniului electoral european,
Comisia europeană pentru democraţie prin drept propune ca statele
membre, ţinând cont de mobilitatea europeană a cetăţenilor, şi în
conformitate cu situaţia particulară a anumitor state, să adopte o
abordare pozitivă faţă de dreptul de vot al cetăţenilor care trăiesc în afara
ţării, deoarece acest drept favorizează extinderea cetăţeniei naţionale şi
europene.
la cea de-a 37-a reuniune
(Veneţia, 16 iunie 2011)
şi de către Comisia de la Veneţia
la cea de-a 87 sesiune plenară
(Veneţia, 17-18 iunie 2011)
pe baza observaţiilor făcute de
dna Josette DURRIEU (expert, Franţa)
dl Laszlo TRÓCSÁNYI (membru supleant, Ungaria)
2
CUPRINS
I. Introducere
1.Consiliul pentru alegeri democratice şi Comisia de la Veneţia au decis
să întocmească un studiu privind problema dreptului la vot al
cetăţenilor care trăiesc în străinătate.
2.Două documente care descriu situaţia în diverse state europene au
fost realizate în acest sens: un document care prezintă prevederile
legale privind votarea din afara ţării (CDL-EL(2010)013rev2) şi un
tabel centralizator (CDL-EL(2010)014 rev) care prezintă situaţia din
statele care sunt membre ale Comisiei de la Veneţia.
3. Pe baza acestora, dna Durrieu (expert, Franţa) şi dl Trócsányi
(membru supleant, Ungaria) au pregătit contribuţiile pe care se
bazează acest raport.
4.Acest raport a fost adoptat de către Consiliul pentru Alegeri
Democratice în cadrul celei de-a 37-a reuniuni (Veneţia, 16 iunie
3
2011) şi de către Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 87-a
sesiuni plenare (Veneţia, 17-18 iunie 2011).
II.Observaţii preliminare
5. În primul rând ar trebui să se sublinieze că dreptul la vot al
persoanelor care trăiesc în străinătate este o problemă foarte
complexă. Pe de o parte este vorba despre o problemă de principiu,
şi anume acordarea dreptului la vot acestei categorii de cetăţeni;
totuşi, pe de altă parte, ar trebui luate în considerare o serie de
aspecte specifice cu privire la diferitele modalităţi de executare a
deciziei mai sus amintite, şi anume cum pot beneficia de acest
drept cetăţenii care au reşedinţa în străinătate.
6. În general, există trei categorii de cetăţeni care trăiesc în străinătate:
în primul rând, cetăţenii unui stat care se pot afla peste hotare în
ziua alegerilor din motive profesionale sau personale; în al doilea
rând, există cetăţeni care locuiesc într-o altă ţară pentru o perioadă
definită sau temporară în scop academic sau legat de locul de
muncă; în sfârşit, a treia categorie cuprinde cetăţenii care trăiesc în
străinătate pentru o perioadă mai lungă de timp, care uneori pot
avea dublă cetăţenie şi care se stabilesc în ţara gazdă.
7. În acelaşi timp, este evident că aproape toate ţările europene
garantează dreptul la vot pentru aceste categorii diferite de
persoane. Cu toate acestea, statele au dreptul suveran de a decide
dacă să acorde sau nu dreptul la vot cetăţenilor domiciliaţi în
străinătate. Prin urmare, în considerarea deschiderii democratice,
fiecare stat poate avea o abordare diferită la această problemă în
funcţie de circumstanţe.
III. Principiul votării în afara ţării
A. Prevederile Consiliului Europei
8. Articolul 3 din Protocolul nr.1 al Convenţiei Europene pentru Apărarea
Drepturilor Omului prevede că ”Înaltele Părţi Contractante se
angajează să organizeze alegeri libere la intervale rezonabile, prin
vot secret, în condiţiile în care să se asigure libera exprimare a
opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ”. Această
prevedere nu abordează, în mod particular, problema dreptului la
vot al cetăţenilor aflaţi în străinătate.
9. În jurisprudenţa tradiţională, recunoscând în acelaşi timp importanţa
acordării dreptului la vot cetăţenilor domiciliaţi în străinătate, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului a considerat că limitarea acordării
4
dreptului la vot la cetăţenii domiciliaţi pe teritoriul naţional ar putea
fi justificată prin următoarele motive: ”(1) faptul că un cetăţean
nerezident este mai
puţin interesat în mod direct de problemele cotidiene ale ţării sale şi
le cunoaşte mai puţin; (2) faptul că poate fi dificil (uneori imposibil)
sau inoportun pentru candidaţii în alegerile legislative să expună
diferitele mesaje electorale cetăţenilor rezidenţi din afara ţării
printr-o metodă care să respecte libertatea de expresie; (3)
influenţa cetăţenilor rezidenţi pe teritoriul naţional privind selectarea
candidaţilor şi formularea programelor electorale; şi (4) corelarea
existentă între dreptul de a vota la alegerile legislative şi de a fi
direct afectat de actele formaţiunilor politice alese.”1
10. Un pas decisiv a fost făcut de către Curtea Europeană a Drepturilor
Omului atunci când a emis o hotărâre – nedefinitivă până astăzi –
referitoare la funcţionarii greci ai Consiliul Europei, care au solicitat
să voteze pentru alegerile parlamentare din 2007.2
11. Articolul 51 (4) din Constituţia elenă, încă de la adoptarea sa în
1975, autorizează legiuitorul să stabilească modalităţile de
exercitare a dreptului de a vota pentru alegătorii expatriaţi. Totuşi,
timp de 35 de ani, legiuitorul nu a reuşit să finalizeze textul efectiv.
Un proiect de lege din februarie 2009 intitulat ”Exercitarea dreptului
de vot la alegerile parlamentare de către alegătorii greci care
trăiesc în străinătate” a indicat o deschidere care două luni mai
târziu a fost respinsă pur şi simplu. De atunci, nu a fost luată nicio
nouă iniţiativă care să favorizeze votul cetăţenilor greci din
străinătate.
12. În această situaţie, autorităţile naţionale au răspuns atunci
petiţionarilor că solicitarea lor nu va putea fi îndeplinită din cauza
absenţei unei reglementări legislative, necesară pentru a defini
”măsurile speciale (...) de creare a centrelor electorale din cadrul
ambasadelor şi consulatelor”.
13. În fapt, cei trei petiţionari nu au putut să-şi exercite dreptul de vot.
Atunci au decis să depună o cerere la Curtea Europeană a
Drepturilor Omului, care a decis în luna iulie 2010, cu 5 contra 2, că
a fost încălcat art. 3 din Protocolul nr. 1 adiţional.
14. Curtea a elaborat un studiu comparativ al legislaţiei naţionale din 33
de state membre ale Consiliului Europei şi a observat că marea
majoritate, adică 29 au pus în aplicare proceduri care să permită
exprimarea votului în afara ţării. Situaţia din statele membre ale
Consiliului Europei va fi dezbătută în detaliu mai târziu.
1 CEDO 19 octombrie 2004, Melnychenko v. Ucraina, nr. 17707/02, Hotărârea din 19 octombrie 2004,
alineatul 56; Hilbe v. Liechtenstein (dec.), nr. 31981/96, CEDO 1999-VI (7 septembrie 1999). A se
vedea și jurisprudenţa Comisiei Europene pentru Drepturile Omului, X v. Regatul Unit, Decizia nr.
7730/76, D.R. 15, p. 137 (28 februarie 1979).
2 CEDO 8 iulie 2010, Sitaropoulos şi alţii v. Grecia, Cererea nr. 42202/07, Hotărârea din 10 iulie
2010. Acest caz așteaptă o rezolvare la Marea Curte.
5
15. Curtea nu a considerat că art. 3 din Protocolul nr. 1 trebuie
interpretat imperativ, în termeni generali, ca o obligaţie pozitivă a
autorităţilor naţionale în a garanta dreptul de vot la alegerile
legislative pentru alegătorii aflaţi în străinătate. Situaţia din Grecia
este, însă, diferită datorită existenţei unei prevederi constituţionale
specifice. Fără a afirma că textul Constituţiei elene impune
introducerea votului din străinătate, Curtea a decis că ”absenţa unei
reglementări a dreptului de a vota al expatriaţilor din locul de
reşedinţă, în pofida prevederii stabilite la art. 51 (4) din Constituţie,
pentru o perioadă destul de lungă este susceptibil să confere un
tratament inegal cu privire la cetăţenii greci expatriaţi în raport cu
rezidenţii din teritoriul grec.”3 Referindu-se la practica europeană
(cele mai multe ţări permit votul din străinătate) şi la faptul că
dreptul de a vota se află în pericol, ceea ce a redus marja de
apreciere a statelor membre, Curtea a decis că ”absenţa
implementării legislative a prevederilor de la art. 51 (4) din
Constituţie pentru o perioadă mai mare de trei decade, combinată
cu evoluţia legislaţiei în statele contractante în acest domeniu, este
suficientă pentru angajarea răspunderii statului pârât în temeiul art.
3 din Protocolul nr. 1”.4
16. La rândul său, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei
încurajează statele membre să permită cetăţenilor săi care trăiesc în
străinătate să participe atât cât este posibil la procesul electoral: a
se vedea Rezoluţia nr. 1459 (2005) (alineatul 7) şi Recomandarea
nr. 1714 (2005) (alineatul 1.ii) pentru eliminarea restricţiilor privind
dreptul la vot; a se vedea şi Recomandarea nr. 1440 (1999) privind
relaţiile dintre europenii care trăiesc în străinătate şi ţările de
origine (alineatul 5.iii).
17. Codul bunelor practici în materie electorală întocmit de Comisia de
la Veneţia prevede pur şi simplu că ”dreptul de a vota şi de a fi ales
poate fi acordat cetăţenilor care locuiesc în străinătate”, fără a face
din aceasta o obligaţie de a garanta un asemenea drept.
18. După ce a fost solicitată să emită un aviz cu privire la abrogarea
dreptului cetăţenilor armeni de a vota din străinătate, Comisia de la
Veneţia a precizat că ”ţările care vor să stabilească modalităţi de
votare în străinătate trebuie să pună în balanţă, pe de o parte,
principiul sufragiului universal, iar pe de altă parte, principiul
transparenţei şi securităţii din timpul alegerilor. Aspectul financiar
trebuie în mod egal luat în considerare în cazul în care este vorba
de a şti în ce măsură prevederile pot fi luate pentru a permite
votarea unor mari grupuri.”5 Totuşi, o reformă care să aibă ca efect
retragerea dreptului de a vota pentru anumiţi cetăţeni (în acest caz,
cetăţenii din străinătate) trebuie să fie bine justificată.6
3 Ibidem, alineatul 43.
4 Ibidem, alineatul 47.
5 CDL-AD(2007)023, alineatul 10.
6 Ibidem, alineatul 13.
6
19. Într-un alt aviz privind acordarea dreptului de a vota cetăţenilor
macedoneni din străinătate, Comisia a subliniat că ”nu există norme
internaţionale precise pentru implementarea unor asemenea
măsuri, dar alegerile din străinătate ar trebui, în general, să
îndeplinească aceleaşi standarde pentru alegeri democratice precum
procedurile din interiorul ţării. Stabilirea unui sistem de votare din
străinătate se adaptează particularităţilor fiecărei ţări, inclusiv
constrângerilor administrative, de infrastructură şi buget, la
modalităţile electorale şi ale gradului de încredere publică.”7
B. Situaţia celor 57 de state membre ale Comisiei europene
pentru democraţie prin drept
20. Comisia de la Veneţia a efectuat, de asemenea, un studiu
comparativ al situaţiei din cele 57 de state membre (a se vedea
documentele CDL-EL(2010)013 rev2 şi CDL-EL(2010)014 rev).
Abordările naţionale variază considerabil, de la o largă deschidere
pentru a vota a cetăţenilor din străinătate şi până la refuzul lor de a
vota.
21. În timp ce în unele ţări, precum Italia, Franţa, Portugalia şi Elveţia,
având în vedere importanţa principiului, unele dispoziţii
constituţionale prevăd dreptul de a vota din străinătate, în alte state
problema este reglementată prin legi electorale sau speciale care
prevăd o reprezentare generală sau specifică a cetăţenilor care
trăiesc în străinătate. În cele din urmă, în 12 ţări – inclusiv în 10
state membre ale Consiliului Europei – nu au fost adoptate dispoziţii
legale privind organizarea votării pentru cetăţenii din străinătate sau
dreptul de a vota din străinătate a fost acordat unui categorii
restrânse de persoane. Aceste ţări sunt: Albania, Andorra, Armenia,
Chile, Cipru, Grecia, Irlanda, Israel, Malta, Muntenegru, San Marino
şi Turcia.
22. Există diferenţe atât mici cât şi mari între aceste 12 ţări cu privire la
absenţa cadrului legal pentru votarea din afara ţării şi propunem să
le dezbatem.
· În Albania, Andorra, Cipru, Malta: nu au fost găsite prevederi în
Constituţie sau în legislaţia electorală. În Andorra, totuşi, există o
serie de aranjamente în baza cărora, în ziua votului, cetăţenii din
străinătate pot vota în avans pe teritoriul naţional. În Malta, numai
alegătorii rezidenţi pe teritoriul naţional care sunt absenţi în ziua
alegerilor pot vota în avans. Trebuie remarcat faptul că pentru
cetăţenii maltezi care se întâmplă să fie peste hotare în ziua
alegerilor şi care se află în registrul electoral, statul rambursează
90% din costurile de călătorie dacă se întorc în Malta pentru a vota.
· În Armenia: votarea din afara ţării a fost eliminată în 2007 de un
amendament la Codul electoral al Republicii Armenia. Fostul articol
7 CDL-AD(2007)012, alineatul 5.
7
51 din acest Cod reglementa procedura pentru votarea din afara
ţării. Motivul invocat pentru eliminarea dreptului de a vota din
străinătate a fost introducerea cetăţeniei duble (deşi armenii din
străinătate nu au neapărat dublă cetăţenie).
· În Chile, Grecia, Muntenegru, San Marino şi Turcia: în cazul acestor
cinci ţări, numai cetăţenii care se află pe teritoriul ţărilor lor în ziua
alegerilor pot vota şi pot participa la toate alegerile. În ceea ce
priveşte Grecia, situaţia s-ar putea schimba dacă decizia Curţii
Europene a Drepturilor Omului din luna iulie 2010 discutată mai sus
va fi confirmată de Marea Cameră.
· În Irlanda şi Israel: singurele persoane din străinătate care pot vota
sunt membrii corpului diplomatic şi ai armatei.
23. În celelalte state, principiul votării din străinătate este recunoscut.
Variază atât modalităţile cât şi posibilităţile legale şi practice pentru
ca cetăţenii să poată vota din străinătate. Această situaţie va fi
abordată mai jos sub trei aspecte:
- definirea corpului electoral din străinătate (cine poate vota, care
este procedura de înregistrare?);
- definirea alegerilor în cauză;
- procedura de vot.
IV. Cine poate vota?
A. Principiul
24. Dreptul de a vota din străinătate este recunoscut în multe state
pentru cetăţenii care locuiesc în străinătate sau care sunt în
străinătate temporar fără restricţii privind perioada absenţei sau
obligaţia de a fi locuit în ţară.
25. Acesta este cazul următoarelor state: Algeria, Austria, Azerbaidjan,
Belarus, Belgia, Brazilia, Bulgaria, Republica Cehă, Croaţia, Estonia,
Finlanda, Franţa, Georgia, Islanda, Italia, Republica Coreea,
Kârgâzstan, Letonia, Lituania, Luxemburg, Mexic, Republica
Moldova, Monaco, Norvegia, Ţările de Jos, Peru, Polonia, Portugalia,
România, Federaţia Rusă, Serbia, Slovacia, Slovenia, Spania,
Suedia, Elveţia şi Ucraina. Principiul dreptului de a vota din
străinătate al cetăţenilor care au reşedinţa permanentă sau care se
află temporar în afara ţării este, prin urmare, recunoscut în
majoritatea ţărilor în cauză. În Maroc se aplică numai la
referendumuri.
26. În Ucraina, alegătorii pot fi rezidenţi permanenţi sau temporar în
afara ţării numai pentru ”un motiv legitim”.
27. În alte state nu pot participa la alegeri decât cetăţenii care se află
temporar în afara ţării. Pentru a putea vota ei trebuie să fie înscrişi
într-un registru naţional
8
28. Acesta este cazul în Bosnia şi Herţegovina, unde cetăţenii aflaţi
temporar în afara ţării sunt înscrişi în registrele locale de evidenţă a
populaţiei, şi în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, unde
cetăţenii aflaţi temporar în afara ţării sunt introduşi în registrul
naţional.
29. Liechtenstein, de asemenea, foloseşte doar noţiunea de ”cetăţeni
aflaţi temporar în afara ţării”.
30. Danemarca acordă dreptul de a vota din afara ţării numai
cetăţenilor danezi cu vârsta de cel puţin 18 ani care se află
temporar în afara ţării, dar care în rest locuiesc în Danemarca.
Acelaşi lucru se aplică şi în Ungaria (cei interesaţi sunt înscrişi în
registrul naţional).
31. De asemenea se poate ca dreptul de vot, fiind acordat pe o
perioadă lungă de timp expatriaţilor, să nu le mai fie acordat odată
ce această perioadă a expirat. În Regatul Unit, cetăţenii care
locuiesc în străinătate sau se află temporar în afara ţării trebuie să fi
locuit în Regatul Unit (la un moment dat) în ultimii 15 ani şi să fie
înscrişi în lista electorală din localitatea de origine.
32. În Germania, pot vota alegătorii care locuiesc în afara teritoriului
naţional cu condiţia ca aceştia să fi locuit fără întrerupere timp de
trei luni pe teritoriul naţional şi să nu fi trecut mai mult de 25 de ani
de la plecarea acestora. Se face o distincţie între cetăţenii aflaţi
temporar în afara ţării, care pot vota la toate alegerile, şi cei care
au reşedinţa în străinătate, care pot vota doar la alegerile naţionale
şi europene.
33. Expresiile ”temporar în afara ţării” şi ”rezident în străinătate”
trebuie să fie clar definite deoarece sensul poate varia considerabil
în funcţie de legislaţia şi practica naţională. Ideea de bază este că
persoanele ”aflate temporar în afara ţării” au legături mai strânse
cu ţara de origine.
B. Procedurile de înregistrare
34. Votul în străinătate face obiectul unui număr de condiţii practice,
începând cu înregistrarea pe lista electorală. În cele mai multe cazuri,
este necesară o cerere prealabilă din partea cetăţeanului aflat în
străinătate (sistem de înregistrare „activ”). În aceste cazuri, este necesar
a determina termenul limită pentru înregistrarea cetăţenilor, formularul
necesar pentru acest tip de declaraţie şi autoritatea căreia i se adresează
cererea.
35. De exemplu în cazul Algeriei, Belgiei, Braziliei, Franţei (înregistrarea
francezilor care trăiesc în afara teritoriului Franţei), Georgia (înregistrarea
consulară a populaţiei), Italiei, Letoniei, Marocului şi Regatului Unit,
misiunile diplomatice şi birourile consulare din străinătate ţin evidenţa cu
9
cetăţenii care trăiesc permanent pe teritoriul asupra căruia acestea au
jurisdicţie.
36. În Norvegia, din contră, autorităţile municipale sunt cele care ţin
evidenţa rezidenţilor din străinătate. Un sistem similar există şi în Olanda,
unde municipalitatea oraşului Haga deţine o astfel de listă. În Suedia,
administraţia financiară este cea care ţine evidenţa acestor cetăţeni.
37. Totuşi, acest lucru nu împiedică aceste state, sau altele, de a cere
înregistrarea cetăţenilor cu drept de vot din străinătate în registru
electoral. Cerinţele de înregistrare variază de la o ţară la alta.
· În Belgia, de exemplu, cetăţenii trebuie
înregistraţi în registrul populaţiei ţinut de misiunile diplomatice. Nu
este făcută nicio distincţie între ”cetăţean rezident” sau „temporar” în
străinătate.
· În Bosnia-Herţegovina, cetăţeanul aflat
temporar în străinătate trebuie să fie înscris în registrul populaţiei
localităţii sale de origine.
· Brazilia cere cetăţenilor rezidenţi în
străinătate să se înregistreze pe lista electorală la misiunile
diplomatice, indiferent de durata şederii lor.
· În Coreea, cetăţenii rezidenţi în
străinătate sau care se află temporar în afara ţării, sunt înregistraţi în
registrul populaţiei.
· Cetăţenii rezidenţi în Ungaria, dar care
se află temporar afară din ţară, sunt înregistraţi în registrul populaţiei
la un birou consular, cu condiţia ca totuşi ţara în care este localizat
biroul, să nu se opună scrutinului.
· În Letonia, cetăţenii rezidenţi aflaţi în
străinătate sau care se află temporar în afara ţării pot vota sub
condiţia ca aceştia să fie înregistraţi în registrul populaţiei la un birou
consular.
· Mexicul cere cetăţenilor săi, rezidenţi în
străinătate sau care se află temporar în afara ţării, să deţină o carte
de alegător emisă acestora, în nume personal, numai în Mexic.
· Pe de altă parte, România, de exemplu,
nu are o dispoziţie legală de înregistrare prealabilă votării. Această
situaţie există şi în Estonia, dacă persoana votează la o misiune
diplomatică sau la un birou consular. Însă, trebuie realizată o cerere
pentru a putea vota prin corespondenţă. În Rusia, nu este necesară o
cerere scrisă, putând fi realizată o cerere verbală la secţia de votare
competentă.
· Norvegia este chiar mai deschisă către
votul cetăţenilor săi aflaţi în străinătate, prin faptul că îi menţine timp
de zece ani pe lista electorală a autorităţii locale la care au fost
10
înregistraţi înainte de a părăsi ţara; odată ce aceea perioadă a
expirat, trebuie depusă o cerere la comisia electorală.
38. Cât priveşte termenul limită pentru cererea de înregistrare, acesta
poate varia de la180 de zile până la 3 zile înainte de alegeri. Diferenţele
sunt considerabile, dar pot fi totuşi justificate, din motive administrative
privind modalităţile de vot.
39. De exemplu, în Belgia, este trimis un formular între prima zi a celei
de-a opta luni şi cea de-a cincisprezecea zi a celei de-a cincea luni, înainte
de alegeri şi trebuie returnat de către cetăţenii în cauză, în prima zi a
celei de-a patra luni înainte de alegeri, cel târziu. În cazul Braziliei,
cetăţenii trebuie să se înregistreze cu 180 de zile înainte de ziua
alegerilor. În Republica Coreea , perioada de înregistrare este între 150 şi
60 de zile înainte de alegeri. În Republica Cehă, votanţii se pot înregistra
cu 60 de zile înainte de alegeri. În Olanda, perioada corespunzătoare este
de şase săptămâni, în Finlanda 46 de zile, în Estonia 30 de zile, în Spania
25 de zile, în Germania şi Georgia 21 de zile şi în Ungaria 16 zile. În
Polonia, totuşi, perioada este de numai 3 zile. În cazurile în care
perioadele sunt lungi, acestea sunt reduse în cazul alegerilor anticipate:
de exemplu, legea belgiană stipulează că, acolo unde este cazul, toate
operaţiunile de înregistrare trebuie încheiate înainte de cea de-a
cincisprezecea zi care precedă data alegerilor.
40. Forma cererii poate varia, de asemenea, foarte mult. Poate avea
formă imprimată sau forma unei scrisori sau chiar a unei declaraţii
verbale.
41. Cererea trebuie realizată în scris în Germania, Islanda, Mexic
(scrisoare recomandată), Olanda. În cazul Belgiei, Spaniei şi Danemarcei,
trebuie completat un formular. In Luxemburg, cererea poate fi scrisă
liber, pe hârtie, sau completat un formular. În cazul Ungariei, aceasta
trebuie realizată personal sau de către o persoană delegată în acest scop
sau prin serviciul de corespondenţă recomandat. În Malta, cererea
necesită o declaraţie sub jurământ, în timp ce în cazul Poloniei, cererea
poate fi realizată în scris, prin telefon, fax sau telex.
42. În numeroase ţări cererea trebuie trimisă misiunilor diplomatice sau
consulare. De exemplu, acesta este cazul următoarelor state: Austria,
Belgia, Brazilia, Republica Cehă, Franţa, Georgia, Italia, Letonia, Olanda,
Polonia, Portugalia, Rusia, Serbia, Spania, Fosta Republică Iugoslavă a
Macedoniei”, Ucraina şi Regatul Unit.
43. Cererea trebuie depusă la autorităţile locale în Bosnia şi Herţegovina,
Bulgaria, Danemarca, Germania, Ungaria, Luxemburg şi Elveţia.
44. În fine, în anumite state, cererea trebuie trimisă autorităţilor
naţionale. În Islanda, registrul naţional de grefă înregistrează cererile; în
timp ce în Mexic acest lucru este realizat de către Institutul federal
electoral. În Norvegia, cererile sunt trimise Comisiei electorale, iar în
Slovenia, Comisiei electorale republicane.
11
45. Etapa următoare organizării votului în străinătate este redactarea
propriu-zisă a listelor electorale, care este îndeplinită, de obicei, pe baza
cererilor cetăţenilor aflaţi în străinătate. În cele mai multe dintre cazuri,
aceleaşi autorităţi care au înregistrat cererile sunt responsabile de
îndeplinirea acestei sarcini.
46. De exemplu, în cazul Republicii Belarus, şefii misiunilor consulare
înfiinţează secţiile de votare în conformitate cu procedura stabilită de
către comisia centrală. De asemenea, aceştia sunt responsabili pentru
stabilirea listei electorale consulare.
47. În cazul Belgiei, fiecare misiune diplomatică sau consulară trimite
formularele returnate de cetăţeni, autorităţii locale desemnate de către
cetăţean prin serviciul guvernului federal, responsabil de afaceri externe.
La primire, autoritatea locală introduce datele cetăţeanului pe lista
electorală şi indică metoda de vot aleasă.
48. În Brazilia, toate procedurile de vot şi de înregistrare sunt în
responsabilitatea misiunii diplomatice, care stabileşte listele votanţilor
înregistraţi pentru fiecare tur de alegeri şi le trimite Ministerului Afacerilor
Externe. Un judecător electoral din partea Primei Zone a Districtului
federal aprobă noua listă electorală şi o anulează pe cea anterioară.
49. Listele electorale sunt ţinute de misiunile diplomatice în cazul
Republicii Cehe (sub supravegherea Ministerului Afacerilor Externe),
Franţei, Georgiei (sub supravegherea Comisiei electorale centrale),
Kîrgîzstanului, Letoniei, Lituaniei, Marocului, Poloniei (sub supravegherea
Ministerului Afacerilor Externe), Portugaliei şi Regatului Unit.
50. În Danemarca, listele electorale sunt ţinute de municipalităţi, chiar şi
pentru cetăţenii care sunt rezidenţi în străinătate. De asemenea, în
Ungaria, birourile electorale locale sunt cele care stabilesc lista electorală
consulară şi înaintează conţinutul acesteia biroului electoral naţional. În
Liechtenstein, cetăţenii în cauză rămân pe lista pe care erau înregistraţi
înainte de a părăsi ţara. În Luxemburg, Consiliul primarului şi al
consilierilor localităţii în cauză ţine şi supraveghează lista electorală
pentru cetăţenii care sunt rezidenţi în străinătate. Responsabilitatea
pentru redactarea listelor electorale consulare revine biroului electoral
local sau serviciului care se ocupă cu alegerile, în cazul Serbiei, Elveţiei şi
a Ucrainei.
51. Pe baza registrului populaţiei, în Finlanda, Ministerul Afacerilor
Externe, care este responsabil cu organizarea votării în străinătate,
stabileşte lista electorală. În Islanda, aceasta este realizată de către
registrul naţional, care, de asemenea, este o autoritate naţională. În
Italia, guvernul redactează listele electorale consulare din fiecare ţară, pe
baza registrului populaţiei. În Mexic, Institutul electoral federal ţine
registrul votanţilor din străinătate şi radiază temporar cetăţenii din lista
electorală a circumscripţiei naţionale, la momentul introducerii lor în acel
registru. În Rusia, Ministerul Afacerilor Externe trimite Comisiei electorale
12
centrale listele electorale consulare realizate de misiunile ruseşti din
străinătate.
52. Anumite ţări stabilesc o distincţie a procedurii de înregistrare între
cetăţenii aflaţi temporar în afara ţării şi cetăţenii rezidenţi în străinătate.
În cazul Croaţiei, de exemplu, lista electorală este ţinută la Zagreb pentru
cetăţenii rezidenţi în străinătate, în timp ce pentru cetăţenii aflaţi
temporar în străinătate este ţinută de misiunile diplomatice sau de
birourile consulare. În Spania, cetăţenii rezidenţi în străinătate se
înregistrează la delegaţia provincială a biroului electoral, în timp ce
cetăţenii aflaţi temporar în afara ţării trebuie să se înregistreze la
misiunile diplomatice.
V. Alegerile efective
53. Situaţia variază foarte mult de la un stat la altul.
54. Cetăţenii din străinătate au voie să voteze la toate alegerile, în
următoarele cinci state: Austria, Bosnia şi Herţegovina, Danemarca,
Islanda şi Norvegia. În Irlanda şi Israel, numai personalul diplomatic şi
militar poate vota la toate alegerile; în Germania, cetăţenii aflaţi temporar
în afara ţării pot vota la toate alegerile.
55. Pentru restul, este relevant tabelul de mai jos:
14
VI. Metodele de votare
56. În ţările studiate, există cinci modalităţi diferite de desfăşurare a
alegerilor. În cele mai multe cazuri, cetăţenii care trăiesc în străinătate
pot vota direct, fie prin corespondenţă. Este posibil, de asemenea, în
anumite cazuri, votul prin reprezentare, anticipat sau electronic.
57. În cazul a şaisprezece ţări studiate (Brazilia, Bulgaria, Croaţia,
Republica Cehă, Georgia, Ungaria, Islanda, Republica Coreea, Moldova,
Muntenegru, Maroc, Polonia, România, Rusia, Serbia şi Ucraina), cetăţenii
rezidenţi în străinătate pot vota numai personal. Votul personal este o
metodă posibilă în alte cincisprezece ţări studiate (Algeria, Belarus,
Belgia, Bosnia şi Herţegovina, Danemarca, Estonia, Finlanda, Franţa,
Letonia, Lituania, Norvegia, Portugalia, Slovenia şi Suedia). În toate
aceste cazuri, votarea are loc la reprezentanţele, misiunile diplomatice
sau consulatele ţărilor în cauză.
58. Cetăţenii a 21 de ţări pot vota prin corespondenţă. Printre aceste ţări
9 prevăd numai această metodă de vot pentru rezidenţii lor din
străinătate şi anume: Austria, Germania, Irlanda, Italia, Liechtenstein,
Luxemburg, Mexic, Slovacia şi Spania, pe când în 12, aceasta este doar o
metodă posibilă (Belgia, Bosnia şi Herţegovina, Estonia, Kîrgîzstan,
Letonia, Lituania – pentru cetăţenii aflaţi în afara ţării -, Olanda şi
Portugalia – în cazul alegerilor parlamentare -, Slovenia, Suedia, Elveţia şi
Regatul Unit.
59. Există prevederi pentru votul prin reprezentare în următoarele state:
Algeria, Belgia, Franţa, Monaco, Olanda, Suedia şi Regatul Unit.
60. Votul anticipat – care este avantajos în special pentru oamenii aflaţi
pentru o scurtă perioadă de şedere în străinătate, în ziua alegerilor –
există, de asemenea, în opt ţări, cu limite de timp variate: în Belarus
este posibil cu cinci zile înainte de alegeri, în Danemarca cu trei luni în
avans şi în Finlanda cu de la 5 până la 8 zile în avans. Această metodă de
vot este prevăzută în Kîrgîzstan, Lituania, Norvegia iar în Andora, şi Malta
este singura metodă disponibilă pentru cei aflaţi în afara ţării.
61. În final, votarea electronică este permisă în două ţări (Estonia şi
Olanda – unde, totuşi, nu există prevederi pentru votarea pe internet),
cât şi în Elveţia, care testează e-votarea drept o nouă metodă de vot.
VII. Votul în străinătate: analizarea argumentelor
A. În favoarea votului în străinătate
62. Următoarele argumente pot fi folosite în favoarea votului în
străinătate.
63. Recunoaşterea legală a cetăţenilor este bazată pe principiul
„naţionalităţii”. Prin urmare, cetăţenii unei ţări se bucură, în principiu, de
toate drepturile civile recunoscute în acea ţară.
15
64. Principiul de „vot în străinătate” permite cetăţenilor, care trăiesc în
afara ţării lor de origine să continue „la distanţă” participarea la viaţa
politică a ţării lor. Anumite ţări, chiar aleg membri ai parlamentului pentru
a reprezenta cetăţenii care trăiesc în afara ţării (Croaţia, Franţa, Italia,
Portugalia, România, „Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei”).
65. Votul în afara ţării garantează egalitatea între cetăţenii care trăiesc în
ţară şi în afara acesteia.
66. Asigură cetăţenilor menţinerea legăturii cu ţara lor de origine şi le
sporeşte sentimentul de apartenenţă la o naţiune ai cărei membri sunt,
indiferent de circumstanţele geografice, economice sau politice.
67. Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în cazul menţionat anterior
privind Grecia, nu a solicitat acordarea dreptului de vot rezidenţilor în
general. A arătat, totuşi, că articolul 3 al protocolului 1 adiţional ar putea
solicita aceasta în anumite cazuri.
68. În final, în statele membre ale Uniunii Europene, ca urmare a aplicării
principiului privind libera circulaţie a persoanelor, luând în considerare
numărul tot mai mare de cetăţeni care se folosesc de această libertate,
este necesară găsirea unei soluţii pentru a asigura participarea acestor
cetăţeni la viaţa politică a ţării lor de origine, drept consecinţă a mobilităţii
lor.
B. Restricţii posibile şi modalităţi de operare
69. În conformitate cu jurisprudenţa tradiţională a Curţii Europene a
Drepturilor Omului citată mai sus, excluderea dreptului de participare la
vot a cetăţenilor nerezidenţi poate fi justificată de următoarele
argumente:
· presupunerea că un cetăţean nerezident este mai
puţin interesat, în mod direct sau continuu şi are mai puţine
cunoştinţe despre problemele cotidiene ale ţării sale – ceea ce
poate fi denumită ca o legătură” slabă” cu ţara de origine;
· disfuncţionalităţile şi câteodată inoportunitatea (în
unele cazuri, imposibilitatea) candidaţilor la alegerile
parlamentare de a prezenta diferite probleme electorale
cetăţenilor stabiliţi în străinătate, astfel încât să asigure libera
exprimare a opiniei;
· influenţa cetăţenilor rezidenţi pe teritoriul naţional
asupra selectării candidaţilor şi formulării programului lor
electoral;
· corelarea existentă între dreptul de vot al unei
persoane la alegerile parlamentare şi faptul de a fi direct afectat
de actele organelor politice astfel alese8.
8 CEDO 19 octombrie 2004, Melnychenko v. Ucraina, nr. 17707/02, hotărârea din 19 octombrie 2004,
alineat 56; Hilbe v. Liechtenstein (dec), nr. 31981/96, CEDO 1999-Vl.
16
70. În cazul statelor ai căror cetăţeni trăiesc în afara ţării în număr mare,
în măsura în care voturile lor ar putea, în mod apreciabil, influenţa
rezultatul alegerilor, se dovedeşte a fi potrivită asigurarea unei
reprezentări parlamentare pentru cetăţenii rezidenţi în străinătate printrun
număr prestabilit de membrii ai parlamentului aleşi. O astfel de soluţie
a fost adoptată, de exemplu în: Franţa (în Senat, 12 senatori reprezintă
cetăţenii francezi care trăiesc în afara ţării), Italia (12 deputaţi şi 4
senatori reprezintă cetăţenii italieni din străinătate, totuşi, aceşti cetăţeni
pot alege între a se înscrie într-o circumscripţie din ţară sau în
circumscripţia italienilor de peste hotare); şi Portugalia: (cetăţenii
portughezi care trăiesc în străinătate au 4 membri în parlament).
71. Dat fiind faptul că, cel puţin în cazul alegerilor naţionale, este
excepţional pentru naţionalii străini să aibă drept de vot la locul de
reşedinţă, cetăţenii care sunt rezidenţi în afara ţării riscă să nu poată vota
nicăieri dacă nu au drept de vot în ţara de origine. Refuzându-le acel
drept este echivalent cu derogarea de la dreptul de a vota. O soluţie
conformă cu principiul proporţionalităţii ar trebui să fie găsită prin
introducerea unor restricţii privind dreptul de vot al cetăţenilor rezidenţi în
străinătate.
72. Restricţiile de natură formală sau legate de procedura de votare
permit excluderea persoanelor fără legături cu ţara de origine - care,
probabil, nu şi-ar exercita dreptul de vot. Simplul fapt de a cere
înregistrarea pe o listă electorală, de obicei pentru o perioadă limitată,
implică deja un demers din partea potenţialului alegător.
73. Ne putem întreba dacă, în loc de a exclude total cetăţenii rezidenţi în
străinătate, nu ar fi preferabilă restricţionarea dreptului de vot al celor
care au trăit în ţară pentru o anumită perioadă şi de a stabili o limită
asupra perioadei pentru care ar putea menţine dreptul de a vota după
părăsirea ţării. Dar situaţia diferă dacă ne referim la alegerilor locale sau
naţionale. Aceste puncte diverse vor fi acum luate în considerare, în
detaliu, în cele ce urmează.
74. Restricţiile formale privind exercitarea dreptului de vot al cetăţenilor
care trăiesc în străinătate nu pun probleme. Acestea includ:
· înregistrarea pe o listă electorală consulară;
· necesitatea unei cereri scrise;
· înregistrarea în registrul localităţii de origine;
· prezentarea unei cărţi de alegător personală;
· prezentarea unui paşaport sau a unei cărţi de rezident.
75. Dificultăţile practice pot, fi privite de asemenea ca argumente
împotriva votului cetăţenilor aflaţi în străinătate. Ele sunt de două feluri:
dificultăţi de organizare, de exemplu în stabilirea listelor electorale,
distribuirea materialului electoral sau numărătoarea voturilor; şi dificultăţi
în a garanta că procesul electoral este condus în mod corespunzător când
sunt folosite metodele votului la distanţă (votul prin corespondenţă, votul
17
prin reprezentare, votul electronic). Ambele tipuri de dificultăţi pot fi
evitate prin restricţionarea procedurii de vot la ambasade sau consulate
(sau, dacă este posibil la un număr de secţii de votare special
desemnate). Trebuie avut în vedere, totuşi, în acest caz, că
universalitatea sufragiului nu va putea fi în totalitate garantată deoarece
puţini alegători vor putea să voteze în realitate.
76. Natura legăturii cu ţara de origine poate justifica diferenţieri în
exercitarea dreptului de vot dintre cetăţenii rezidenţi în afara ţării: astfel,
o legislaţie naţională poate prevedea un sistem de reprezentare specific
pentru acei cetăţeni care nu mai rezidă temporar ci în mod permanent în
străinătate. Pentru a se asigura că acest criteriu este clar definit, ar fi de
preferat să se menţioneze perioada de absenţă după care dreptul de vot
se pierde. Perioada de şedere „temporară” în străinătate ar trebui să fie
subiectul unor criterii specifice. După o anumită perioadă de absenţă, ar fi
preferabil ca situaţia să fie reexaminată, în loc să fie stabilită o prevedere
pentru ca dreptul de a vota să fie pierdut.
C. Specificitatea diferitelor tipuri de alegeri
1. Alegeri politice naţionale
77. În ceea ce priveşte interesul cetăţenilor rezidenţi din străinătate
pentru alegerile naţionale, mărimea circumscripţiilor în care voturile
acestora sunt contabilizate, pot face, de asemenea, obiectul analizei.
Când aceste alegeri au loc într-o singură circumscripţie electorală sau în
unele relativ mari, votul cetăţenilor rezidenţi în străinătate joacă un rol
minor. În plus, se poate nota că cetăţenii rezidenţi în străinătate, în
general, nu sunt motivaţi pentru a îndeplini formalităţile prealabile (de
exemplu, înregistrarea) iar persoanele stabile pe termen lung în afara ţării
de origine nu sunt motivate în a exercita, de fapt, dreptul de vot.
78. În cazul circumscripţiilor electorale mai mici, există posibilitatea ca
rezultatul alegerii unui candidat pentru o circumscripţie să fie influenţat de
votul cetăţenilor din străinătate care au ales (liber) să voteze în acea
circumscripţie. Problema deschiderii dreptului de a vota la alegerile
parlamentare poate fi stabilită în două feluri:
79. Prima posibilitate este aceea a participării la alegerea membrilor
parlamentului (sau a senatorilor când sunt aleşi prin sufragiu universal
direct, aşa cum este în Italia) în circumscripţii ordinare. Problema aici este
de a alege circumscripţia arondată: ar trebui ca alegătorii expatriaţi să
aibă dreptul de a alege circumscripţia în care să fie incluşi? Ar exista
atunci un posibil risc de manevre politice oportuniste în ceea ce priveşte
alegerea unei circumscripţii?
80. Ar fi de preferat, prin urmare, stabilirea unor limite şi realizarea unor
legături juridice (locul naşterii, vechiul domiciliu, deţinerea unei
proprietăţi, plata taxelor etc.). Ar trebui să existe o cotă în fiecare
circumscripţie?
18
81. Austria , Finlanda, Ungaria reprezintă exemple de ţări în care voturile
sunt numărate în localitatea de origine.
82. În anumite state, o circumscripţie electorală centrală, aceea a
capitalei, primeşte voturile din partea persoanelor stabilite în străinătate;
în Georgia, aceste voturi sunt numărate în circumscripţia din Tbilissi, în
Letonia, voturile sunt numărate în circumscripţia din Riga pentru alegerile
parlamentare, în Lituania, circumscripţia din Vilnius, în Moldova,
circumscripţia din Chişinău, în Polonia, circumscripţia din Varşovia
Centrală.
83. A doua posibilitate este de a alege reprezentanţi specifici ai cetăţenilor
rezidenţi în străinătate, eventual persoane instalate în străinătate, cum va
fi cazul Franţei pentru senatori şi deputaţi începând cu 2012 (în 11
circumscripţii uninominale). În Croaţia există o circumscripţie electorală a
cetăţenilor croaţi aflaţi străinătate, în Italia, o circumscripţie electorală a
cetăţenilor italieni din străinătate, în Portugalia există două circumscripţii
electorale pentru cetăţenii portughezi din străinătate (în Europa şi în afara
Europei), în fosta Republică Iugoslavă există trei.
84. Problema rezidă în „definirea colegiului electoral”. Proporţia
mandatelor în raport cu numărul de alegători din străinătate ar trebui să
fie echivalentă cu proporţia alegătorilor din ţară; importanţa problemei
depinde de tipul de alegeri în cauză şi de sistemul electoral al statului în
cauză.
2. Alegeri locale
85. În circumscripţiile electorale cu o populaţie redusă (de exemplu:
micile comune), alegerile sunt câteodată decise printr-o diferenţă minoră
a voturilor, iar un singur vot poate fi decisiv. De aceea, se pune problema
dacă participarea cetăţenilor aflaţi în afara ţării la alegerile locale, care ar
modifica majoritatea, ar trebui permisă.
86. Totuşi, putem susţine că dacă alegătorii sunt înregistraţi în localitatea
de origine şi mai ales dacă plătesc taxe acolo deoarece deţin proprietăţi,
drepturile lor sunt legitime şi ar trebui concepute având în vedere
„globalitatea” şi „continuitatea” de drept. Cum este posibil să respecţi
aceste drepturi individuale şi să limitezi frauda şi manipularea?
87. Dacă cetăţenilor stabiliţi în străinătate le este permis să voteze la
alegerile locale, alegerea locului în care votează ar trebui reglementată
prin determinarea unui criteriu de arondare (locul naşterii, fostă
reşedinţă, proprietate imobiliară).
88. Totuşi, extinderea dreptului cetăţenilor străini de a vota la alegerile
locale, în special în Uniunea Europeană (Articolul 20.2.b din Tratatul
privind funcţionarea Uniunii Europene) poate conduce la posibilitatea de a
vota în două locuri (ţara de origine şi tara de rezidenţă). O astfel de
situaţie trebuie evitată.
89. Pe scurt, este, de obicei, mai uşor să menţii legături cu ţara decât cu
o localitate, de exemplu. Prin urmare, sporirea restricţiilor asupra
19
dreptului de vot pe plan local sau regional. Dreptul de vot al expatriaţilor
la acest nivel rămâne excepţia şi nu poate fi stabilit pe baza unor norme
europene.
3. Alegerile europene
90. Chiar dacă tratatele recunosc dreptul fiecărui cetăţean european de a
vota, fie în ţara lor de rezidenţă, fie în ţara a cărei naţionalitate o
păstrează, listele cu alegători ar trebui păstrate cu grijă în toate cele 27
de state membre pentru a preveni votul dublu, ceea ce ar constitui o
ruptură a egalităţii privind votul universal.
VIII. Concluzii
91. Practicile naţionale privind dreptul de vot al cetăţenilor care trăiesc în
afara ţării şi exercitarea lui sunt departe de a fi uniforme în Europa.
92. Cu toate acestea, evoluţia legislaţiilor, cum ar fi hotărârea luată
recent de Curtea Europeană a Drepturilor Omului privind Grecia, care nu
este încă definitivă, arată o tendinţă favorabilă exprimării dreptului de a
vota al cetăţenilor în străinătate, cel puţin în cazul alegerilor naţionale,
fiind vorba despre cetăţenii care au menţinut legături cu ţara de origine.
93. Acest lucru este adevărat cel puţin pentru persoanele care sunt
plecate temporar în afara ţării. Dar definiţiile naturii temporare a unei
şederi în străinătate variază considerabil şi dacă acest criteriu va fi
adoptat, ar trebui clarificat.
94. Anumite distincţii ar trebui, de asemenea, făcute în conformitate cu
tipurile de alegeri. Alegerile naţionale cu o circumscripţie unică sunt cele
mai uşor de realizat pentru cetăţenii din străinătate în timp ce alegerile
locale sunt în general indisponibile pentru ei, în special din cauza
legăturilor slabe cu politica locală.
95. Proporţia cetăţenilor din străinătate poate, de asemenea, să aibă
variaţii considerabile de la o ţară la alta. Când sunt în număr mare,
impactul asupra rezultatului alegerilor poate fi decisiv, ceea ce poate
justifica implementarea unor măsuri speciale.
96. Este perfect legitimă solicitarea alegătorilor stabiliţi în afara ţării de a
se înregistra pentru a putea vota, chiar dacă înregistrarea este automată
pentru rezidenţi.
97. Obligativitatea de a vota într-o ambasadă sau consultat poate, în
practică, să limiteze sever dreptul de a vota al cetăţenilor care trăiesc în
afara ţării. Restricţia poate fi justificată în temeiul că alte modalităţi de
vot (prin corespondenţă, prin reprezentare, electronic) nu sunt
întotdeauna sigure şi de încredere9.
98. Pentru a rezuma, dacă refuzul dreptului de a vota al cetăţenilor din
afara ţării sau stabilirea unor limite ale acestui drept constituie o restricţie
9 Cu privire la acest aspect, VEZI Codul de bună conduită în chestiuni electorale (CDL-AD(2002)
023rev),I.3.2.
20
a principiului privind votul universal, Comisia nu consideră că, în acest
moment, principiile patrimoniului electoral european necesită impun
introducerea unui asemenea drept.
99. Chiar dacă introducerea dreptului de vot al cetăţenilor care trăiesc în
afara ţării nu este cerut de principiile patrimoniului electoral european,
Comisia europeană pentru democraţie prin drept propune ca statele
membre, ţinând cont de mobilitatea europeană a cetăţenilor, şi în
conformitate cu situaţia particulară a anumitor state, să adopte o
abordare pozitivă faţă de dreptul de vot al cetăţenilor care trăiesc în afara
ţării, deoarece acest drept favorizează extinderea cetăţeniei naţionale şi
europene.
No comments:
Post a Comment